I SA/Wa 1759/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Szkoły [...] w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia "[...]" S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa wskazał, że wnioskiem z dnia 27 czerwca 2006 r. "[...]" S.A. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ustanawiającego na rzecz Szkoły [...] w W., zwanej dalej "[...]", na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zwrócił wniosek wnioskodawcy na zasadzie art. 66 § 3 kpa wskazując, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Na skutek zażalenia "[...]" S.A. Minister Budownictwa powołanym postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Ministra Budownictwa, do wydania postanowienia o zwrocie podania doszło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Akta sprawy nie zawierają aktu administracyjnego, z którego miałoby wynikać prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz [...], a którego unieważnienia żąda wnioskująca Spółka, ani też zaświadczenia Wojewody [...] z dnia 22 grudnia 1995 r., o którym jest mowa we wniosku. Brak jest też dokumentu wskazującego na interes prawny wnioskodawcy w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Wyjaśnienie powyższych kwestii jest niezbędne dla oceny złożonego wniosku w aspekcie uwarunkowań art. 157 kpa. Z tych przyczyn sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w całości przez Wojewodę [...]. Na postanowienie Ministra Budownictwa [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż postanowienie to jest błędne, ponieważ takiego aktu administracyjnego, o jakim mowa we wniosku "[...]" S.A. nie ma i być nie mogło ze względu na treść art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Z tego względu obowiązkiem organu pierwszej instancji było umorzenie postępowania administracyjnego, a jeśli tego ten organ nie zrobił, to powinien tego dokonać organ odwoławczy, a nie uchylać postanowienie Wojewody [...]. Poza tym zaświadczenie, o które chodzi wnioskującej Spółce nie dotyczy [...], nie mówiąc już o tym, że do zaświadczeń nie stosuje się przepisów o decyzjach, w tym przepisu art. 157 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wątpliwości co do legitymacji [...] do zaskarżenia postanowienia, bądź o oddalenie skargi. Organ w całości podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię legitymacji skarżącej [...] do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006r. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna na warunkach określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości co do interesu prawnego [...], bowiem sprawa będąca przedmiotem wniosku "[...]" S.A., dotyczy prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...]. Ponadto interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną (postanowienie) zawsze będzie posiadać podmiot, któremu została doręczona decyzja (postanowienie). Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to jest zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (decyzja kasatoryjna). Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, uzupełniające postępowanie dowodowe. Kontrola sądu administracyjnego w takim przypadku ma na celu zbadanie, czy organ odwoławczy nie przekroczył uprawnienia wynikającego z powołanego przepisu, tzn. czy dokonał prawidłowej oceny postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz czy nie uchylił się bezpodstawnie od obowiązku, o którym mowa w art. 136 kpa. W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania decyzji kasatoryjnej było niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych, na których oparto postanowienie o zwrocie wniosku jego adresatowi. Wojewoda [...] nie ustalił przedmiotu żądania zawartego we wniosku "[...]" S.A. nie wyjaśniając w szczególności, o jaki "akt administracyjny" wnioskodawcy chodzi. Nie wyjaśnił też kwestii legitymacji wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności tego aktu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, są to okoliczności przesądzające o dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 157 kpa). Nie ma racji skarżąca [...] twierdząc, że obowiązkiem Wojewody [...] było umorzenie postępowania, które było niedopuszczalne, gdyż nie istniał "akt administracyjny" ustanawiający prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Jak wynika z treści art. 105 § 1 kpa organ administracji wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzeniu podlega postępowanie, które "stało się" bezprzedmiotowe, a więc postępowanie które się toczy. Skoro w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku "[...]" S.A. nie doszło, nie można mówić o umorzeniu postępowania. Należy zwrócić uwagę, że w art. 157 § 3 kpa przewidziano możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny przesłanek podmiotowych, czyli zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, bądź przedmiotowych, gdy przykładowo nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1998 s. 829). Wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Skoro wnioskujący "[...]" S.A. żądał stwierdzenia nieważności "aktu administracyjnego ustanawiającego na rzecz Szkoły [...] w W., prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości (...)", to na tym etapie nie było podstaw do twierdzenia, że do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd powszechny. Przedmiot sprawy określony został we wniosku, natomiast rzeczą organu administracji było w pierwszej kolejności ustalenie w odpowiednim postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, o których wyżej mowa, a więc, czy wniosek mógł skutecznie wszcząć postępowanie. Należy także zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest ustalenie, czy jest właściwy do jego załatwienia i w razie stwierdzenia braku swojej właściwości – niezwłoczne przekazanie podania organowi właściwemu (art. 65 kpa). Ze względu na to, że kwestie wymagające wyjaśnienia mają charakter wstępny i zasadniczy dla wszczęcia oraz prowadzenia postępowania, nie mogły być one przedmiotem postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez Ministra Budownictwa we własnym zakresie stosownie do art. 136 kpa. Brak tych wstępnych ustaleń oraz niewyjaśnienie zasadniczych kwestii w postępowaniu pierwszej instancji musiał skutkować uchyleniem postanowienia Wojewody [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W świetle przedstawionych okoliczności należało uznać, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie naruszył prawa, co równocześnie oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.