I SA/Wa 1759/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Dariusz Chaciński, , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] róg ul [...], oznaczona nr hip. [...] (Nieruchomość) stanowiła własność M. S. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279), powoływany dalej jako "dekret" W dniu 8 lutego 1949 r. M. S. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] czerwca 1952 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do opisanej nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] lipca 1952 r. Rep. [...] i z [...] lipca 1952 r. Rep [...] M. S. sprzedała wszystkie prawa jakie jej przysługiwały, przysługują i mogą przysługiwać w przyszłości J. B. Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1953 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W dniu 25 września 2006 r. M. M., będąca jednym z następców prawnych J. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1952 r. oraz decyzji z [...] stycznia 1953 r. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Minister) uznał, że decyzja z [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanie nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1952 r., odmawiające przyznania prawa własności do ww. nieruchomości, w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] stwierdził ich nieważność. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1952 r., w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] stwierdził ich nieważność. Prawomocnym wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na powyższą decyzję. Wnioskiem z 5 grudnia 2017 r. M. M. (Skarżący), będącym następcą prawnym M. M., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1987 r. nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m². Kolegium postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] orzekło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o zawieszeniu z urzędu postępowania nadzorczego do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Prezydentem [...] (Prezydent) w sprawie rozpatrzenia złożonego w dniu 8 lutego 1949 r. przez M. S. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy przed Prezydentem stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku skarżącego z 5 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której doszło do sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym ten budynek jest posadowiony. Kolegium wskazało również, że materiał dowodowy sprawy potwierdza, że zarówno skarżący, jak i jego poprzednik prawny nie byli stronami decyzji objętej żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Stronami tej decyzji byli jedynie nabywcy lokalu. Zdaniem Kolegium, skarżący nie ma obecnie tytułu prawnego do nieruchomości. Dopiero ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego i zbadanie czy został on skutecznie złożony, a który to odżył na skutek decyzji nieważnościowej Ministra z [...] czerwca 2013 r. przesądzi o tym czy skarżący ma interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Dopóki postępowanie dekretowe nie zostanie prawomocnie zakończone przez Prezydenta okoliczność ta stanowi, zdaniem Kolegium, zagadnienie wstępne. Od powyższego postanowienia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że nawet przy założeniu, że postępowanie dekretowe jest w toku, a on takiej wiedzy nie posiada – byłoby ono bezprzedmiotowe wobec treści decyzji Ministra z [...] czerwca 2013 r. Reasumując skarżący wskazał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Kolegium rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawy istniała (oprócz zawieszenia postępowania) jeszcze inna możliwość poza zawieszeniem postepowania, tj. odmowa jego wszczęcia z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Kolegium podjęło jednakże postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu załatwienia przez inny organ administracji kwestii prejudycjalnej – rozpatrzenia po raz drugi po stwierdzeniu w części nieważności decyzji z [...] stycznia 1953 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1952 r. nie uwzględniającej wniosku dekretowego. Kolegium przy tym zaznaczyło, że wyeliminowane z obrotu prawnego ww. orzeczenia wbrew twierdzeniom skarżącego nie przywróciło pełnię praw następcy prawnego przedwojennego właściciela do gruntu spornej nieruchomości. W części bowiem, w której stwierdzono nieważność tych orzeczeń pozostał nierozpatrzony wniosek dekretowy przez dawną właścicielkę nieruchomości. Tym samym, w ocenie Kolegium za prawidłowe należy uznać, że skarżący nie ma obecnie tytułu prawnego do spornej nieruchomości, w której usytuowany jest sporny lokal. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 97 § 4 K.p.a. przez bezpodstawne zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia innego postępowania administracyjnego, podczas gdy inne prejudycjalne postępowanie nie toczy się, a zagadnienie przyznania prawa użytkowanie wieczystego zostało rozstrzygnięte ostateczną i prawomocną decyzją z [...] czerwca 2013 r., która to decyzja wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję z [...] stycznia 1953 r. i orzeczenie z [...] czerwca 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości na rzecz ówczesnej jego właścicielki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2018 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1987 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m². Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną ww. postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie - dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1987 r. o sprzedaży lokalu nr [...] - jest ostateczne zakończenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczącego rozpoznania po raz drugi wniosku z 8 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w którym ocenia się czy decyzja zawierała, którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która została już wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje (por. szerzej M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, passim, Zakamycze 2006; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 149-151) ma charakter następczy względem decyzji ocenianej trybie nadzorczym. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzorczym jest ocena ewentualnych wad prawnych decyzji już istniejącej w obrocie prawnym. Występujący niewątpliwy związek pomiędzy wymienionymi dwoma postępowaniami nie ma charakteru prejudykatu, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć też należy, że Kolegium nie jest konsekwentne w swoich rozważaniach. Raz wskazuje, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które obliguje organ do zawieszenia z urzędu postępowania nadzorczego, a więc uznaje, że istnieje przeszkoda do jego załatwienia, aby zaraz dodać, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawy istnieje oprócz zawieszenia postępowania jeszcze inna możliwość, a mianowicie odmowa jego wszczęcia z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Pozostaje przy tym przy stanowisku, że dopiero ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego przesądzi o tym czy skarżący ma interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Końcowo wskazać należy, że kwestie podnoszone przez Kolegium, a dotyczące skuteczności złożenia wniosku dekretowego były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13 oddalił skargi na decyzję Ministra z [...] czerwca 2013 r.. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w związku z czym Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę Kolegium rozpozna wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1987 r. nr [...] o sprzedaży lokalu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu, 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.