I SA/Wa 1762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.| nr [...], uchylającej ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] (pkt I decyzji); stwierdzającej nabycie przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] (pkt II decyzji) oraz odmawiającej stwierdzenia nabycia przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 01stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt III decyzji) - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził nabycie przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. M. R. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa, jako wydanej z naruszeniem prawa wobec uprzedniego przejęcia przez Skarb Państwa praw do przedmiotowego gruntu. Jednocześnie wnioskodawczyni wskazała, że jej interes prawny do żądania wznowienia postępowania wynika z roszczeń Urzędu Miasta L. z tytułu bezumownego korzystania przez nią z przedmiotowego grunt. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że o przesłance wznowienia dowiedziała się w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym dla L. w L. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 Kpa oraz z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wznowił, na wniosek M. R, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji uchylił decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz stwierdził nabycie przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, oraz odmówił stwierdzenia nabycie przez L. - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydenta Miasta L. Rozpoznając złożone odwołanie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wznowił na żądanie M. R. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego .2008 r., jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dokonał prawidłowej oceny interesu prawnego wnioskodawczyni do żądania wznowienia tego postępowania. Wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z faktu prowadzenia kiosku handlowego posadowionego na działce ew. nr [...] oraz roszczeń Miasta L. w stosunku do wnioskodawczyni o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki nr [...]. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. M. R. nie wywodzi swojego interesu prawnego z jakichkolwiek praw rzeczowych do działki nr [...]. Opiera go natomiast na użytkowaniu tej działki i związanych z tym użytkowaniem roszczeniach jej właściciela do użytkownika o bezumowne korzystanie. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnioskodawczyni wskazuje co najwyżej na interes faktyczny do podważania prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. gdyż skutki prawne przedmiotowej decyzji nie odnoszą się w żaden sposób do sytuacji prawnej skarżącej. Żądanie zapłaty za bezumowne korzystanie z przedmiotowej działki nie wynika bezpośrednio z kwestionowanej decyzji, a jest związane z wykonywaniem prawa własności przez właściciela. Wobec tego, w opinii Ministra Infrastruktury i Rozwoju, M. R. nie dysponowała w dniu 31grudnia 1998 r., jak również obecnie nie dysponuje, prawem własności, ani innym prawem rzeczowym do działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, a zatem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Tym samym należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i umorzyć wznowione na wniosek M. R. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wniosła M. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu powyższego przepisu; - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału! dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 8 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z| uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację« zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek! uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.; W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ orzekając w sprawie przyjął, iż M. R. nie dysonowała w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również nie dysponuje obecnie prawem własności, ani innym prawem rzeczowym do działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, a zatem nie posiada interesu prawnego do w rozumieniu art. 28 kpa do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa., może mieć miejsce w następujących sytuacjach: decyzja pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, decyzja pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą, albo sprawa rozstrzygnięta została inną, ostateczną decyzją administracyjną (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97, Lex nr 47913). Zatem taka możliwość istnieje w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem wtedy, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania stanowi natomiast przepis art. 105 kpa. Stosownie do treści § 1 art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które podzielić można na podmiotowe i przedmiotowe. Analizując niniejszą sprawę, należało stwierdzić, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji M. R. nie miała interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie jest to przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na podstawie którego prowadzone było postępowanie - po jego wznowieniu -przed organem I instancji. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W związku z powyższym słusznie podnosi organ, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości drogowej, opartym na art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r., ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel, to jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Inny podmiot może być stroną tego postępowania jedynie wówczas , gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości . Wobec powyższego, skoro skarżąca nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, a organ I instancji wszczął z jej wniosku postępowanie, to prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Skarżąca nie będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skoro – jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte na skutek wniosku osoby nie będącej stroną, to decyzję organu I instancji jako wadliwą należało uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Zatem organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2) in fine kpa. A contrario, niezasadne są więc zarzuty skargi co do naruszenia przepisu art. 28 kpa. Skarżąca nie wykazała bowiem, że do skomunalizowanej działki nr [...] przysługuje jej jakiekolwiek prawo rzeczowe. M. R. swój interes prawny opiera na użytkowaniu działki i związanych z tym użytkowaniem roszczeniach Miasta L. w stosunku do skarżącej o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki nr [...]. Te fakty nie mają jednak znaczenia dla oceny posiadania przez nią interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jest kategorią prawną, a nie faktyczną; musi mieć swoje źródło w konkretnej normie prawa materialnego, z której dla powołującego się na swój interes prawny wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki prawne. Istnienie swojego interesu prawnego w sprawie o komunalizację przedmiotowego gruntu skarżąca nie wykazała. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej, odniósł się do wszystkich niezbędnych kwestii koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w zebranych dowodach. Przedmiotem sprawy administracyjnej, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, było wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego przez M. R. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., a nie ocena tej decyzji pod kątem przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Do stosowania tego przepisu na tym etapie sprawy w ogóle nie doszło. Nie mogą zatem zostać uwzględnione podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego z mocy art. 151 Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.