I SA/Wa 1763/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2004 roku, numer [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego hipotecznie nr [...] na rzecz M. K. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z odpisu zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Oddział Hipoteczny z dnia 07.04.1948 r. nr [...], wynika że "nieruchomość Nr [...] w W. na P." położona przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2 stanowiła własność A. i C. małż. K. w równych częściach niepodzielnie. Z dniem 21.11.1945 roku, tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26.10.1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279) grunt ww. nieruchomości, na podstawie art. l tego dekretu przeszedł na własność gminy W. Zgodnie z art. 7 ust. l dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.1998 r. Prezydent W. odmówił ustanowienia na rzecz spadkobiercy dotychczasowych właścicieli - M. K. użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Decyzją [...] z dnia [...].10.1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...], a następnie decyzją [...] z dnia [...].01.1999 r. utrzymało w mocy własną decyzję [...]. Zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].03.1980 r. i z dnia [...].03. 1992 r./ sygn. akt [...] i [...] spadek po zmarłych : A. W. i C. W. nabył z mocy ustawy ich syn M. K. w całości. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość [...] ozn. Nr hip. [...] stanowi obecnie cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.1992 r. Zarząd Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2000 r. odmówił spadkobiercy dotychczasowych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego powyższego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].09.2002 r. [...] uchyliło wyżej wskazaną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało organowi gminy, iż jedyną przyczyną negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z 26.10.1945 r. jest brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mogą być przesłanką odmowy inne okoliczności, w szczególności rozdysponowanie gruntu na rzecz innych podmiotów. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent W. ponownie odmówił M. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu ozn. Nr hip. [...] i położonego przy ul. [...]. Jako przyczynę takiego orzeczenia wskazano, iż aktualny stan faktyczny zagospodarowania gruntu nieruchomości pochodzącego z nier. hip. [...] uniemożliwia korzystanie z gruntu przez spadkobiercę byłych właścicieli, gdyż część gruntu przedmiotowej nieruchomości została zabudowana niepodzielnym wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym wchodzącym w kompleks zrealizowanego osiedla "[...]" ([...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]), zaś pozostały fragment działki jest niezbędny do funkcjonowania i obsługi budynku mieszkalnego wybudowanego ze środków własnych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Nadto teren nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył radca prawny M. R. (pełnomocnik M. K.), wnosząc o wydanie orzeczenia reformatoryjnego (uwzględniającego żądanie strony), ew. orzeczenia kasacyjnego. Przywołał argumentację prawną, zawartą w decyzji Kolegium [...], iż przepisy dekretu z 26.10.1945 r. nie wymieniają wśród przesłanek uwzględnienia wniosku przyczyn podanych w decyzji. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć w tej sprawie zastosowania. Odwołujący się podniósł też, że w dniu 20.11.1945 r. A. i C. małż. K. legitymowali się prawem własności gruntu i prawa te zachowały moc prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę stwierdziło, że nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w decyzji [...], jak też wyrażanego przez pełnomocnika strony, iż jedyną przesłanką negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z 26.10.1945 r. jest brak możliwości pogodzenia korzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (czyli, że nie mogą być przesłanką odmowy inne okoliczności, w szczególności rozdysponowanie gruntu na rzecz innych podmiotów). Przyczyną błędu w cytowanym rozumowaniu – zdaniem organu - jest wadliwa wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279), poprzez przypisanie temu przepisowi bezwzględnej wartości, przesądzającej rozpoznawanie wszystkich wniosków dekretowych. Szczegółowa wykładnia tego przepisu pozwala na ustalenie, iż ma on wartość bezwzględnie negatywną dla rozpoznawania wniosków tylko w tych przypadkach, gdy plan zabudowy nie pozwala na korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Kiedy jednak negatywna przesłanka z art. 7 ust. 2 nie ma miejsca, wówczas należy wykonać inne czynności, określone w art. 7 ust. 3 dekretu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 7 ust. 3 dekretu ma kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozpoznawania wszystkich wniosków dotychczasowych właścicieli, jeżeli nie zostały załatwione negatywnie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż nakazuje on czynienie ustaleń faktycznych i prawnych, w ramach, których może być pozytywnie załatwiony złożony wniosek. Przeprowadzone postępowanie w zakresie merytorycznego uwzględnienia wniosku może bowiem wykazać inne przeszkody (nie będące przeszkodami planistycznymi) i gdy taka pełna analiza sprawy nie pozwala na pozytywne załatwienie wniosku, należy zastosować dyrektywy rekompensacyjne, określone w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu. Dlatego – według Samorządowego Kolegium Odwoławczego - należy pozytywnie ocenić czynności podjęte przez Prezydenta W., który rozpoznając wniosek z 17.06.1948 r. podjął próbę poszukiwania sposobu jego uwzględnienia w zmienionym stanie faktycznym. Dopiero po ustaleniu, iż nie zachodzą możliwości takiego ukształtowania struktury podziału gruntu lub wydzielenia części gruntu do realizacji roszczeń następcy prawnego byłych właścicieli - wydał decyzję negatywną. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. K., zarzucając zaskarżonym decyzjom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że dotychczasowy właściciel gruntu dokonał czynności zachowawczej złożenia wniosku w trybie i na warunkach art. 7 cyt. wyżej dekretu i na skutek dokonania tej czynności zachował zbywalne, dziedziczne i posiadające wartość majątkową prawo. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, prawo Gminy - właściciela gruntu po 21 listopada 1945 r.- jest ograniczone wynikającym z art. 7 wyżej wymienionego dekretu prawem dotychczasowego właściciela, a z ograniczenia tego gmina może się zwolnić tylko wtedy, gdy przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego istniejącym w dniu wydania decyzji nie daje się pogodzić z dalszym korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 3 powoływanego wyżej dekretu i podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę odmowy uwzględnienia odwołania wskazało ten przepis, który zdaniem skarżącego znajduje zastosowanie w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Skutkiem tego zaskarżone decyzje pozbawiają dotychczasowego właściciela zbywalnego, dziedzicznego i posiadającego wartość majątkową prawa do gruntu nie tylko bezprawnie, ale i bez odszkodowania. Pełnomocnik skarżącego wnosił o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie i jednocześnie podkreśliło, iż w kwestii możliwości uwzględnienia żądania ustanowienia użytkowania wieczystego konkurują ze sobą dwa poglądy: pierwszy, iż jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku byłego właściciela jest brak możliwości pogodzenia przeznaczenia gruntu z planem zagospodarowania przestrzennego oraz drugi, iż możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu należy badać w aspekcie szerszym, niż kryterium z art.7 ust.2 dekretu tj. na podstawie wszystkich ustępów art.7 oraz art.8 dekretu z 26.19.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło drugi pogląd i zasugerowało rozważenie zadania pytania prawnego w trybie art.15 par.1 pkt.3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...] lipca 2004 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 par.1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. 2002, nr 153,poz.127/. Podkreślić należy, że zaskarżoną decyzją organy administracji publicznej rozpoznając wniosek pełnomocnika dotychczasowych właścicieli nieruchomości A. i C. małż. K. z dnia 17 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...] nie wyjaśniły należycie okoliczności sprawy i nie oceniły całokształtu materiału dowodowego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy. Obie decyzje naruszają prawo materialne to jest art.7 ust.2 dekretu z 26. X. 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy/ Dz. U. 1945 nr 50, poz.279/. Omawiany dekret ustanawiał sztywne reguły, kiedy należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej / użytkowania wieczystego /. Użyte w tym przepisie sformułowanie "Gmina uwzględni wniosek..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany i jeśli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć działania przewidziane przepisem prawa. Z kolei brak ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntu w planach zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji w I instancji implikuje brak możliwości oceny wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania i tym samym nie może być podstawą odmowy ustanowienia tego prawa na rzecz dotychczasowych właścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę na planistyczny charakter dekretu i konieczność poczynienia ustaleń w przedmiocie obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, a brak tych ustaleń oznacza, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym naruszył art.7 kpa i 77 kpa. W przedmiotowej sprawie brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiał wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa, a takie przesłanki przyjęto w zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej zachodzi jednakże szczególna okoliczność, której przy rozstrzyganiu żądania ustanowienia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego nie można pominąć. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została zabudowana przez spółdzielnię mieszkaniową, która była jej posiadaczem, budynkiem wielomieszkaniowym wchodzącym w skład powstałego osiedla mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy spółdzielnia mieszkaniowa mogłaby żądać, ażeby właściciel zabudowanej nieruchomości przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem na podstawie art.35 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.o spółdzielniach mieszkaniowych / tekst jedn. Dz.U. 2003, nr 119, poz.116 ze zm./. Wytworzony na gruncie stan faktyczny sprawia więc, że ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz wnioskodawcy stało się bezprzedmiotowe. Trudno bowiem akceptować rozwiązanie, które nie dałoby wieczystemu użytkownikowi możliwości korzystania z jego prawa zgodnie z art.233 kodeksu cywilnego. W takim wypadku, gdyby spółdzielnia mieszkaniowa nie wystąpiła z takim wnioskiem wieczysty użytkownik nie mógłby nawet żądać nabycia przez spółdzielnię mieszkaniową własności tych działek za wynagrodzeniem, ponieważ żądanie takie przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości / art.35 ust.5 cyt. ustawy/. Ten szczególny stan faktyczny i prawny wprawdzie uniemożliwił uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżącego użytkowania wieczystego, ale uzasadniał konieczność zaofiarowania mu przez gminę, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach oddania w użytkowanie wieczyste innego gruntu o równej wartości użytkowej /art.7 ust.4 dekretu z 1945 r./. Ponieważ organ takiej możliwości nie rozważył należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.