I SA/Wa 1763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. N. i M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań B. Z., T. R. i M. P. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r.. nr [...] o ustanowieniu na rzecz B. N. i M. R. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i zwrocie na ich rzecz własność posadowionego na tym gruncie budynku w określonych udziałach, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] o pow. [...]m2, pochodząca z dawnej nieruchomości "[...]" - działka nr [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie jego wejścia w życie stanowiła własność Z. R. oraz M. R., którzy nabyli tę nieruchomość od matki Z. R. na podstawie umowy z [...] października 1937 r. Zbudowana ona była wówczas dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Budynek ów (z dobudowaną w okresie powojennym trzecia kondygnacją) zlokalizowany jest na terenie obejmującym obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W budynku tym zbyto 4 lokale mieszkalne wraz ustanowieniem na rzecz właścicieli tych lokali prawa użytkowania wieczystego gruntu (w łącznym udziale [...]). Byli właściciele nieruchomości nie złożyli przewidzianego art. 7 dekretu wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Wystąpili natomiast [...] grudnia 1988 r. o zwrot wyżej wymienionego budynku i ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...], decyzją z [...] czerwca 2016 r., wydaną w trybie art. 214 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dalej: "u.g.n.", orzekł o ustanowieniu na rzecz B. N. oraz M. R. (następców prawnych Z. R. i M. R.) prawa użytkowania wieczystego w łącznym udziale [...] części do gruntu nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącego działkę nr [...] oraz o zwrocie na ich rzecz posadowionego na gruncie budynku mieszkalnego w udziałach odp. [...] i [...] części (pkt 1-2). Ustalił należną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opłatę roczną (pkt 3). Umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w odniesieniu do udziału [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (pkt 4), a odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu dawnej nieruchomości "[...]"- działa nr [...], oznaczonego aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz. o pow. [...] m2 i nr [...]cz. – o pow. [...] m2 (pkt 5). Ustalając zaistnienie materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, określonej w art. 214 ust. 2 u.g.n., odnoszącej się do zabudowania nieruchomości domami, w których liczba izb nie przekracza 20, organ oparł się na sporządzonej na zlecenie M. R. opinii rzeczoznawcy majątkowego – A. P. z [...] lipca 2007 r., sporządzonej w formie operatu szacunkowego, w której rzeczoznawca ów wskazał, że w budynku "jest łącznie 20 izb". Odwoływał się nadto do stanowiska Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...] wyrażonego w piśmie z [...] czerwca 2001 r., wedle którego na gruncie istnieje obecnie budynek mieszkalny 20-izbowy. Od decyzji tej odwołania wnieśli odwołania wnieśli B. Z., T. R. i M. P. – właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...], kwestionując poprawność ustaleń stanu faktycznego, który legł u podstaw jej wydania. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu powyższych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zwracało uwagę, że zasadniczą kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. zabudowana była domem, w którym liczba izb nie przekraczała 20. Prowadząc zaś w tym aspekcie ustalenia organ pierwszej instancji opierał się na sporządzonej w formie operatu opinii z [...] lipca 2000 r. oraz stwierdzeniach zawartych w piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Jednak nie poddał owego operatu właściwej weryfikacji. Tymczasem zawiera on znaczące nieścisłości. W tym aspekcie Kolegium zauważało, że choć liczbę izb rzeczoznawca ustalał na dzień 21 listopada 1945 r. to odwoływał się do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz.U. Nr 36, poz. 203). Z kolei w przywoływanym przez Prezydenta [...] piśmie z [...] czerwca 2001 r., nie znajduje się żadne szersze uzasadnienie dla twierdzenia, że na posesji położonej przy ul. [...] w dniu 21 listopada 1945 roku znajdował się budynek mieszkalny, w którym łączna ilość izb nie przekraczała 20. Nie można zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. To zaś oznacza, że przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając zatem ponownie sprawę powinien wyjaśnić, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. zabudowana była domem, w którym liczba izb nie przekraczała 20. W tym celu zaś może posłużyć się wszelkimi dowodami. Może w szczególności zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Jednocześnie w związku z podważaniem przez B. N. i M. R. legitymacji odwołujących się do udziału w postępowaniu, Kolegium wywodziło, że skoro właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych przysługuje prawo rzeczowe do gruntu objętego wnioskiem, w postaci udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który nie jest wyodrębniony, to każdy z tych podmiotów ma legitymację procesową do uczestniczenia w postępowaniu rozstrzygającym o prawie do tej samej nieruchomości. Od decyzji tej B. N. i M. R. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż osoby będące właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych są strona postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 214 u.g.n. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębnione zostały lokale, a w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie odwołania niepochodzącego od stron postępowania; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez uchylenie skarżonej decyzji Prezydenta [...] w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodziło od strony postępowania; 3. art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną postępowania; 4. art. 7, art. 8, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. opinii biegłego A. P., poprzez błędne uznanie, iż opinia ta zawiera "znaczną nieścisłość" w postaci ustalenia liczby izb w budynku wg stanu na dzień 21 listopada 1945 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów Prawa lokalowego, a w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta [...], w sytuacji, gdy biegły do wyliczenia liczby izb prawidłowo przyjął stan faktyczny budynku na datę wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. dzień 21 listopada 1945 r, a następnie, z uwagi na regulacją przepisu art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 99), wyliczył liczbę izb w budynku w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. -obowiązującego w dniu 31 grudnia 1988 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach sprzeciwu, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw (pierwotnie skargę) organ wniósł o jego oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest niezasadny, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu. Wydana ona została w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wydanie zatem przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch przesłanek: naruszeniem przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji przepisów procedury administracyjnej oraz stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji było ustanowienie na rzecz następców prawnych byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wraz ze zwrotem posadowionego na nim budynku mieszkalnego (w odpowiednich udziałach). Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis umożliwiał ustanowienie na rzecz dawnych właścicieli (ich spadkobierców) prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o ile przed dniem jego wejścia w życie zabudowana ona była ściśle określonymi przez ustawodawcę budynkami: "domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych" (ust. 2 art. 214). Z tego względu kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy objęty rozstrzygnięciem grunt przed wejściem w życie dekretu (tj. przed 21 listopada 1945 r.) pozostawał zabudowany, a także czy posadowione wówczas na nim budynki były tymi, o których stanowi przywołany przepis. O ile fakt istnienia zabudowy dwukondygnacyjnego budynku na przedmiotowym gruncie w ww. dacie jest niesporny, o tyle kwestią sporu pozostaje ilość izb jakie w nim wówczas się znajdowały. Okoliczności tej nie wskazują bowiem żadne z zachowanych archiwalnych dokumentów. Prezydent [...] się w tym aspekcie oparł się natomiast jedynie na ustaleniach sformułowanych w opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] lipca 2000 r., sporządzonej na wniosek stron ubiegających się o tę nieruchomość. Do których to ustaleń nawiązywał także w przywoływanej przez Prezydenta piśmie Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...]. Uszło jednak uwadze organu - na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium - że przy ustalaniu liczby izb rzeczoznawca ów posiłkował się przepisami ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 1987 r. – w sprawie wykonywania niektórych przepisów prawa lokalowego, które w tym wypadku nie mogły mieć zastosowania. Skoro bowiem hipoteza normy prawnej z art. 214 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego istniejącego na gruncie przed dniem 21 listopada 1945 r., to zgodzić się przyjdzie z Kolegium, że także sama kwalifikacja znajdującej się na nim wówczas zabudowy (tj. ustalenie, czy budynek był jednorodzinny, czy był mały domem mieszkalnym, a także ile zawierał izb) oceniana być musie przez pryzmat stanu prawnego obowiązującego w tej dacie. Nie można wszak tracić z pola widzenia, że przepis ów, analogicznie jak poprzedzająca go regulacja art. 89 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy budynki (pierwotnie znajdujące się na gruncie) obecnie istnieją (por. wyrok NSA z 8 grudnia 1989 r., I SA 878/89, ONSA 1989/1/59, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2006 r. I SA/WA 582/06, lex nr 296271). Trudno zaś oczekiwać, by weryfikacja ilości izb w budynku mogła się odbywać w oparciu o regulacje prawne, wprowadzone po jego likwidacji. Do takich rezultatów zaś prowadziłoby w wielu wypadkach przyjęcie koncepcji rozumienia przepisu prezentowanej przez skarżących. Odwołanie się do stanu prawnego obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu, ma zaś o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że w ówczesnym porządku prawnym z punktu widzenia kwalifikacji określonego pomieszczenia jako "izby", prawodawca w taki sam sposób traktował pomieszczenia wykorzystywane na cele mieszkaniowe jak i użytkowych. Za "izby" uznawał mianowicie wszelkiego rodzaje pomieszczenia, kuchnie pokoje dla służby, sklepy, sale, pokoje itp., z wyjątkiem łazienek, spiżarni, werand, przedpokojów, korytarzy itp. pomieszczeń, które nawet po poczynieniu odpowiednich przeróbek nie nadają się do zamieszkania lub prowadzenia przedsiębiorstwa handlowego oraz wykonywania zawodu (por. § 16 rozporządzeni Ministra Skarbu z dnia 20 kwietnia 1936 r. o wykonaniu dekretu Prezydenta rzeczypospolitej z dnia 14 listopada 1935 r. o podatku od lokali – Dz.U. Nr 33, poz. 258) Stąd nie było podstaw by z ogólnej liczby izb znajdujących się w budynku przy ul. [...], wyłączać – jak uczynił to rzeczoznawca w swojej opinii, kierując się treścią § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1987 r. - pomieszczeń w których zlokalizowane były sklepy. Już ta tylko okoliczność dyskwalifikuje ów dowód, jako źródło wiarygodnych informacji o stanie zabudowy zlokalizowanej na objętej postępowaniem działce. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że stan faktyczny sprawy w ww. zakresie nie został dotychczas wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie art. 214 u.g.n.. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r., rozstrzygająca sprawę meriti. oceniana być musiała jako wydana z istotnym naruszeniem zasad procedury administracyjnej wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z tych też względów, organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania z zaleceniem poczynienia merytorycznych ustaleń co do stanu budynku w zakresie znajdujących się w nim izb w przeddzień wejścia w życie dekretu. Tych bowiem nie mogło poczynić za organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż naruszyłoby tym samym zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, a więc także dwukrotnej weryfikacji w toku instancji dowodów, które wprost determinują treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Kolegium nie naruszył prawa, co czyni wniesiony sprzeciw niezasadnym. Nie mają także racji skarżący, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do istotnego naruszenia art. 138§ 2 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a., którego to naruszania upatrują oni w wydaniu decyzji kasacyjnej w następstwie rozpoznania odwołania podmiotów niemających w sprawie przymiotu strony. Okolicznością niesporną jest, że wnoszący od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. odwołania, tj. B. Z., T. R. i M. P., są właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] i współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym budynek ów jest posadowiony. Co do legitymacji takich osób w postępowaniach dotyczących ustanowienia na rzecz byłych właścicieli (ich spadkobierców) prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wielokrotnie wypowiadało się sądy administracyjne konsekwentnie przyjmując, że przysługuje im w nich status strony (por. np.: wyroki NSA: z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, Lex nr 469750; z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, Lex nr 1773731; z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, Lex nr 2067155). Wyrażany w tej materii w nielicznych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przywoływanych w sprzeciwie) odmienne zapatrywania są odosobnione i skład orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela. Jak bowiem trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 24 kwietnia 2008 r. I OSK 264/08 "Obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP)". Nie można wszak tracić z pola widzenia, że właściciele ci są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), a ich interes prawny jest właśnie konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości oraz przynależnej im współwłasności części wspólnych budynku (por. art. 3 ust. 2 tej ustawy). Argumentacja ta zachowuje w ocenie Sadu swoją aktualność także przy ocenie interesu prawnego jednostek występujących w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 214 u.g.n. W konsekwencji także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., oceniany być musi jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369),. orzekł jak w sentencji.