I SA/Wa 1763/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków E. T., A. Z. oraz T. L. oraz P. E. o ponowne rozpatrzewnie sprawy, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr [...] oraz wzywające: A. T. do przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T., B. S., M. M. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po L. P. (z d. S.) ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych, P. S., K. S. i A. B. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] maja 2014 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po A. S., A. Z. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po I. S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju ww. postanowieniem jednocześnie wezwał odpowiednio: - A. T. do przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T., - B. S., M. M. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po L. P. (z d. S.) ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych, - P. S., K. S. i A. B. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] maja 2014 r. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po A. S., - A. Z. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po l. S. Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. E. T., A. Z. wnioskiem z [...] lipca 2019 r., wnioskiem z [...] lipca 2019 r. T. L. oraz wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. P. E. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniach złożonych wniosków podniesiono m.in., że Minister Inwestycji i Rozwoju naruszył art. 10 i 28 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia, kto jest stroną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy jest to obowiązek organu, naruszenie art. 30 § 5 kpa poprzez niewystąpienie przez organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku w sytuacji, gdy nie ma osób zarządzających spadkiem, a spadkobiercy nie są znani, naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zawieszenie postępowania i uznanie, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, pomimo że w prowadzonym postępowaniu nie występuje zagadnienie wstępne, a także naruszenie art. 100 § 1 kpa poprzez wezwanie strony postępowania – A. Z. do wystąpienia z powództwem o unieważnienie umowy dokonanej [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...] w zakresie rozporządzenia udziałem po l. S. Minister Rozwoju postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. są więc nie tylko następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ale również aktualni użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przy czym Minister zaznaczył, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Ustalenie następców prawnych zmarłej strony może nastąpić jedynie w drodze prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, co wynika z treści art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Według art. 1025 § 1 kc sąd stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę, na wniosek osoby mającej w tym interes. Zgodnie natomiast z art. 510 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego zainteresowanym w sprawie jest każdy, kogo praw dotyczy wynik postępowania. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają więc osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu. Natomiast mają ten przymiot strony tego postępowania. Minister podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. nie dotyczy spadku nieobjętego, o którym mowa w art. 30 § 5 kpa, w związku z czym przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym – zdaniem organu odwoławczego - zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. oraz wezwanie A. T. do przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T., a także wezwanie B. S., M. M. oraz Skarb Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po L. P. (z d. S.) ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa, który odnosi się wyraźnie do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt4 kpa, uzasadnione było zobowiązanie stron do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego w tej materii, gdyż organ nie ma legitymacji prawnej w tym zakresie. Ponadto, w ocenie Ministra Rozwoju, postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister lnwestycji i Rozwoju zasadnie wezwał P. S., K. S. i A. B. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] maja 2014 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po A. S., A. Z. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po l. S. Bezspornym pozostaje, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] lipca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] ustalił nieważność umowy sprzedaży z [...] maja 2014 Rep. [...] zawartej pomiędzy F. C. i T. L., zmieniając tym samym wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] poprzez ustalenie nieważności umowy sprzedaży z [...] maja 2014 Rep. [...] tylko w zakresie pomiędzy F. C. i T. L., poza zakresem ustalenia nieważności umowy sprzedaży z [...] maja 2014 Rep. [...] pozostawiając zobowiązanie pomiędzy A. S. i T. L., ze względu na brak interesu prawnego powoda w ustaleniu nieważności ww. umowy w zakresie pomiędzy A. S. i T. L. Minister wskazał, że - biorąc pod uwagę wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] oraz jego uzasadnienie - organ słusznie powziął wątpliwości, co do ważności umowy sprzedaży z [...] maja 2014 Rep. [...] pomiędzy A. S. (wówczas nieżyjącym) i T. L., a także umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...] zawartej m.in. pomiędzy I. S. (wówczas nieżyjącą) i T. L. Dalej Minister podał, że jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/15 organom władzy publicznej, ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 kpc lub też sąd władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania. Zasadne było więc wezwanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju P. S., K. S. i A. B. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] maja 2014 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po A. S., A. Z. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej - sprzedaży dokonanej [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po I. S. W ocenie Ministra Rozwoju zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2019 r. jest zatem prawidłowe. Od postanowienia Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. T. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie może tak sobie kwestionować aktów notarialnych i nakładać obowiązek korzystania z drogi sądowej na strony. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zawieszenie postępowania było uzasadnione koniecznością ustalenia wszystkich stron postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie wskazał organ nadzoru, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stronami postępowania są prócz przedekretowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, także osoby, którym do nieruchomości objętej postępowaniem przysługują aktualnie prawa rzeczowe (np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie, trwały zarząd). Rację ma też Minister, że organ administracji publicznej nie ma osobowości prawnej w rozumieniu prawa cywilnego i nie ma własnego interesu prawnego (art. 28 kpa) w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wobec tego nie może być w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku wnioskodawcą - zainteresowanym, którego praw dotyczyłby wynik postępowania sądowego, w szczególności spadkobiercą (art. 506, art. 510 § 1, art. 669 kpc). Poza sporem jest to, że niniejsze postępowanie nieważnościowe zainicjował wniosek F. C. z [...] listopada 1995 r. Trafnie wskazał Minister, że w toku postępowania nieważnościowego zmarł [...] maja 2017 r. J. T. (właściciel lokalu nr [...] w budynku posadowionym na działce nr [...]) pozostawiając córkę A. T. Z kolei L. P. (właścicielka lokalu nr [...] w budynku posadowionym na działce nr [...]) zmarła [...] kwietnia 2013 r. i nie wiadomo, kto jest jej spadkobiercą. Minister uzyskał informację, że sprawa spadkowa po J. T. zawisła przed Sądem Rejonowym dla [...] i toczy się pod sygn. akt [...]. Brak jest natomiast dokumentacji spadkowej po L. P. Skoro więc w toku postępowania sądowego zmarły strony postępowania, to zaistniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania nieważnościowego, lecz nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (jak przyjął Minister), ale na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Wobec tego wezwanie przez Ministra: 1) A. T. (potencjalnego spadkobiercy po J. T.) do przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T.; 2) B. S., M. M. (następców prawnych F. C. - osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych i spadkobiercy po R. H.) oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] (potencjalnego spadkobiercy po L. P.) - należało zakwalifikować jako realizację obowiązków organu wynikających z art. 99 kpa, a nie z art. 100 § 1 kpa. Jednak tego rodzaju naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1094/12). Jeżeli bowiem powyższe wezwanie Ministra nie doprowadzi od oczekiwanego rezultatu (sądownego ustalenia spadkobierców posiadających uprawnienia materialnoprawne do bycia stronami w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa) wówczas konieczne będzie zastosowanie art. 30 § 5 kpa, aby ustanowić kuratora spadku nieobjętego po ww. osobach zmarłych, który będzie miał jedynie legitymację procesową do prowadzenia z jego udziałem postępowania administracyjnego. Zgodzić należało się z Ministrem, że wezwanie w trybie art. 100 § 1 kpa: 1) P. S., K. S. i A. B. (spadkobierców po J. P.) do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej – umowy sprzedaży dokonanej [...] maja 2014 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po A. S.; 2) A. Z. (spadkobiercy po H. C.) do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie nieważności czynności prawnej – umowy sprzedaży dokonanej [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...], w zakresie rozporządzenia udziałem po I. S. - miało związek z wystąpieniem w sprawie nieważnościowej tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. zagadnienia o charakterze prawnym, dotyczącym ważności umów sprzedaży, w których po stronie zbywców były osoby zmarłe w momencie ich zawarcia (A. S.- umowa z 2014 r. i I. S. – umowa z 2015 r.). Jak bowiem wynika z akt sprawy Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] ustalił nieważność umowy sprzedaży z [...] maja 2014 r. Rep [...] zawartej pomiędzy F. C., a T. L., z uwagi na to, że zdolności prawnej (art. 8 kc) w momencie zawarcia tej umowy nie miała jedna ze stron tej umowy – zbywca praw i roszczeń dekretowych F. C. (zmarły w 2008 r). Stanowisko zaprezentowane przez Sąd Apelacyjny - z uwagi na ten sam problem (śmierć jednej ze stron umowy sprzedaży) - rzutuje bezpośrednio na legalność umów sprzedaży we wskazanym wyżej zakresie. Wszystkie te umowy dotyczą bowiem zbycia na rzecz T. L. (strony niniejszego postępowania nieważnościowego) praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej nr. hip. [...], później zapisanej w Kw nr [...], której dotyczą kwestionowane decyzje z [...] stycznia 1955 r. i [...] marca 1955 r. Zasady ogólne kpa: - prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 kpa), - pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 kpa), - ekonomiki postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 kpa) obligowały organ nadzoru do zawieszenia postępowania nieważnościowego i wyjaśnienia tego zagadnienia wstępnego już na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Wynik spraw sądowych o ustalenie nieważności umów pozwoli bowiem na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego i prowadzenia z ich udziałem postępowania nadzorczego (art. 10 § 1 kpa). Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.