I SA/Wa 1764/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta L. i H. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. prowadzącego kancelarię "[...]" w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. B. prowadzącej kancelarię "[...]" w W. przy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań H. N. oraz Prezydenta Miasta L., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] dotyczącej sprawy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez L. - miasto na prawach powiatu, własności części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]: - stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez L. miasto na prawach powiatu własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (powiatową - ul. [...]), położonej w L. przy ul. [...] i bez numeru, obręb [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr ewid. [...] z dnia [...] października 2007r., jako działka nr [...] o pow. [...] m2, będąca częścią działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], - odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Łódź - miasto na prawach powiatu własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i bez numeru, obręb [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr ewid. [...] z dnia [...] października 2007 r., jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, będące częścią działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr [...]. Wojewoda L. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej, co potwierdza odpis księgi wieczystej KW Nr [...], była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) oraz pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji wskazał, że droga wojewódzka - ul. [...], na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) stała się z mocy prawa "drogą powiatową, gdyż nie znalazła się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Organ I instancji ustalił, że zgodnie z obowiązującym dla tej części miasta wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...], co potwierdza pismo Urzędu Miasta L. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 17 maja 2006 r. sygn.: [...]. Wojewoda L. wskazał, że nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 powołanej ustawy zostały spełnione wobec całej działki nr [...]. Ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki: nr [...], nr [...], powstałe z podziału działki nr [...] nie pozostawały w tym dniu we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji wskazał, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2007 r. z uwzg1ędnieniem stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. ustalił, że na działkach: nr [...], nr [...] porasta trawa, chwasty, zadrzewienia i zakrzewienia. Nie stwierdził, aby działki te służyły mieszkańcom wspólnoty i były utrzymywane przez Miasto L. Wskazał, że na działce nr [...] leżą wyłożone przez właściciela nieruchomości płyty chodnikowe a ponadto działki nr [...], nr [...] leżą w ciągu działek budowlanych, zaś działki budowlane częściowo również znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ I instancji wskazał, ze jedynie działka nr [...] stanowi nieurządzony, rozjeżdżony pas terenu służący do ruchu pojazdów i pieszych, a zatem wykorzystywana jest, przez mieszkańców wspólnoty samorządowej i stanowi zjazd z ulicy [...] na ulicę [...]. Wojewoda L. podniósł, iż zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela Prezydenta Miasta L. podanym do protokołu z oględzin wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Miasto L. nie wykonywało żadnych prac związanych z utrzymaniem drogi, co obejmuje podejmowanie stosownych czynności w granicach nawierzchni jezdni bądź w granicach ewentualnych zieleńców, o czym stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 836 ze zm.) Organ I instancji podniósł, iż z uwagi na to, że jedynie część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] została zajęta pod drogę publiczną, konieczne było dokonanie zlecenia podziału tej nieruchomości celem wydzielenia działki będącej we władaniu Gminy Miasta L. tj., działki nr [...], pozostała część nieruchomości nadal stanowi własność osoby fizycznej. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. odwołania wnieśli H. N. (w części dotyczącej nabycia prawa własności działki nr [...]) oraz Prezydent Miasta L., reprezentowany przez pełnomocnika (w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności działek nr [...] i nr [...]). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań H. N. oraz Prezydenta Miasta L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta L. z dnia 5 czerwca 2003 r. dotyczące stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i bez numeru, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2. Organ odwoławczy wskazał, że wymieniona we wniosku Prezydenta Miasta L. działka nr [...] stanowi część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel nieruchomości wpisana jest H. N. (która również była właścicielką na dzień 31 grudnia 1998 r.). Natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...], objęte zaskarżaną decyzją, odpowiadają działce nr [...], wymienionej we wniosku. Minister Infrastruktury ustalił, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich jako ulica miejska w L.. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 30, poz. 151), a w związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Minister Infrastruktury wskazał, że akta sprawy wskazują na słuszność twierdzenia organu wojewódzkiego w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], bowiem z akt wynika, że władztwo publicznoprawne w stosunku do tych nie zostało udokumentowane. Oględziny nieruchomości w dniu 21 czerwca 2007 r. nie wykazały, aby nad ww. działkami było sprawowane władztwo publicznoprawne, a przedstawiciele Prezydenta Miasta L., obecni na oględzinach, nie podnosili kwestii władztwa. Podniósł, że działka nr [...] stanowi rozjeżdżony pas terenu służący do ruchu pojazdów i pieszych, będący zjazdem z ulicy [...] na ulicę [...], co oznacza, że władztwo nie jest wykonywane wyłącznie przez właściciela. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. N. (w części dotyczącej nabycia prawa własności działki nr [...]) oraz Prezydent Miasta L., (w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności działek nr [...] i nr [...]). H. N. w skardze wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 kpa - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa - poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] w sytuacji, gdy materiał dowodowy dawał podstawy do jej uchylenia i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez L.- miasto na prawach powiatu własności wszystkich działek gruntu będących przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że samo stwierdzenie istnienia rozjeżdżonego pasa terenu w trakcie oględzin przeprowadzonych prawie 9 lat po dacie, według której ustala się okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, nie może stanowić dowodu na to, iż określona część nieruchomości była w dniu 31 grudnia 1998 r. wykorzystywana przez mieszkańców wspólnoty samorządowej jako zjazd z ulicy Wycieczkowej na ulicę [...], a tym samym pozostawała w tym dniu we władaniu Gminy Miasta L. Prezydent Miasta L. zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa, tj. art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 7 i 77 Kpa Wnosił o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w kwestii ustalenia władztwa publicznoprawnego organy przyjęły błędne ustalenie, "że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki: nr [...], nr [...], powstałe z podziału działki nr [...] nie pozostawały w tym dniu we władaniu jednostki samorządu terytorialnego". Skarżący wskazał, że jako podstawowy dowód, uznano odręczny i nieczytelny protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2007 r., pomijając tym samym konieczną w tym zakresie opinię Zarządu Dróg i Transportu, do którego zgodnie z § 6 pkt 1 Statutu określonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. należy "wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta L. obowiązków zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, zwanych dalej drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta L., w szczególności: planowanie, budowa, przebudowa i remonty oraz utrzymanie i ochrona dróg i drogowych obiektów inżynierskich". Skarżący podniósł, że dla jednoznacznego rozstrzygnięcia wyżej wskazanego problemu powinno również zostać przedstawione stanowisko Referatu Komunalnego Delegatury L., do którego zgodnie § 47 pkt 4 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta L. należą (m.in.) sprawy z kategorii "utrzymania i ochrony dróg publicznych". Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Inaczej mówiąc, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne: oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym zauważyć, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał, bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia spornych kwestii tj.: czy przedmiotowa nieruchomość była w faktycznym władaniu Łodzi - miasta na prawach powiatu i czy działka przeznaczona na drogę została urządzona w sensie drogi powiatowej Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Zarzuty podniesione w skargach są uzasadnione. Należy przyjąć, że Organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii dotyczących urządzenia przedmiotowej drogi . Organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowe działki o nr ewid [...], [...] i [...] wchodziły w skład drogi czy też nie i czy znajdowały się we władaniu L. – miasta na prawach powiatu, w jakich granicach, a jeżeli tak to w czym przejawiało się to władztwo oraz kwestii związanych z urządzeniem drogi. Jak słusznie wskazał Prezydent Miasta L. w uzasadnieniu skargi organ winien zasięgnąć opinii Zarządu Dróg i Transportu, do którego należy wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta L. obowiązków zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, w granicach administracyjnych miasta L., w szczególności: planowanie, budowa, przebudowa i remonty oraz utrzymanie i ochrona dróg i drogowych obiektów inżynierskich. Organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w jak najpełniejszym zakresie, zatem słuszny jest także zarzut skarżącego Prezydenta Miasta L., iż organ winien zwrócić się również o zajęcie stanowiska w tej sprawie przez Referat Komunalny Delegatury L., do którego należą miedzy innymi sprawy z kategorii utrzymania i ochrony dróg publicznych. Tak więc należy wykazać czy zarządca drogi dokonywał czynności faktycznych zmierzających do utrzymania drogi w należytym stanie oraz czy podejmował działania należące do ustawowo zdefiniowanego zakresu pojęcia budowy, modernizacji, utrzymywania i ochrony drogi. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazał, że przedstawiciel Prezydenta Miasta L. oświadczył do protokołu z oględzin z dnia 21 czerwca 2007 r., że wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Miasto L. nie wykonywało żadnych prac związanych z utrzymaniem drogi Tymczasem we wskazanym protokole brak jest takiego oświadczenia. Organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, jak wskazano wyżej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii, a mianowicie, że droga była we władaniu L. – miasta na prawach powiatu, w jakich granicach i w czym przejawiło się to władanie. Nie ulega wątpliwości, że mają tu zastosowanie przepisy art. 7, 77 § k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.