I SA/Wa 1765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi E. K., G. W. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. K., G. W. i A. M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K., G. W. i A. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej własność Gminy Miasta P. uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...].02.2014 r. Starosta [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej własność Gminy Miasto P. Od w/w decyzji E. K., G. W. i A. M. wnieśli w dniu 04.03.2014 r. odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu skarżący podnoszą naruszenie prawa materialnego art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie mogą żądać zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną gruntu o numerze [...] o powierzchni [...] ha, gdyż cel na jaki została przyjęta nieruchomość został zrealizowany tzn. pobudowano budynek gospodarczy, oraz że teren objęty wnioskiem stanowił teren mieszkaniowy tworzący jednorodną działkę budowlaną ogrodzoną i wykorzystywaną jako podwórze. Wskazując na powyższe wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Zdaniem odwołujących się nieruchomości Z. P. zostały przejęte w 1963 r. przez Państwo pod budowę osiedla "[...]" i że do dziś takie osiedle nie powstało . Na tym terenie miało powstać osiedle [...], a nie teren podzielony na działki budowlane, w związku z czym błędne jest stwierdzenie Starosty w zaskarżonej decyzji że "realizacja celu wywłaszczenia polegała na wykonaniu podziału, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...].10.1963 r. a także na stworzeniu całej infrastuktury osiedla "[...]". Odwołujący podnoszą brak dokonania przez organ wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, wybiórcze jego traktowanie i świadome ich zdaniem pomijanie przez organ I instancji okoliczności świadczących na ich korzyść. Na potwierdzenie tego wywodu przytoczyli treść art. 5 ustawy z dnia 22.05.1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w brzmieniu "wyznaczone tereny budownictwa jednorodzinnego powinny być w miarę ich zabudowy uzupełniane przez wyznaczenie nowych terenów, tak aby stale zapewniały zaspokojenie potrzeb budownictwa domów jednorodzinnych na okres bieżącego i przyszłego pięcioletniego narodowego planu gospodarczego", co zdaniem skarżących oznacza, że nowe tereny można pozyskiwać dopiero po zabudowaniu terenów już przyjętych. W ocenie odwołujących się od chwili przejęcia nieruchomości minęło już 51 lat i żadna inwestycja na niej nie powstała. Odwołujący się przywołali decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].02.2001 r., którą to decyzją zwrócono im działkę nr [...] przyjętą pod budowę osiedla [...], leżącą przy wnioskowanej nieruchomości, uznając, że cel przejęcia nie został zrealizowany, powołując się na tę samą decyzję z dnia [...].10.1963 r. o podziale terenu na działki budowlane. Zaskarżona decyzja i przywołana decyzja z 2001 roku są to dwie sprzeczne ze sobą decyzje Starosty dotyczącego tego samego terenu co świadczy o dowolności interpretacyjnej art. 137 ustawy przez organ I instancji. Ponadto podniesiono kilka innych zarzutów m. in. o samowoli budowlanej właściciela sąsiedniej działki nr [...], o ogłoszeniu przetargu na zbycie spornego udziału przez Gminę P. W ocenie organu odwoławczego zarzuty te nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozpatrując złożone odwołanie, po analizie zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji obszernego materiału dowodowego organ odwoławczy podniósł, że w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Przewodniczącego Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa wydzielono m. in działkę o nr [...] (obecnie nr [...], a po podziale nr [...] i [...]) w oparciu o przepisy ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Z datą uprawomocnienia się ww decyzji o podziale przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa (w udziale [...]) oraz na rzecz M. W. (w udziale [...]). Wydzielenie tej nieruchomości nastąpiło zgodnie z art. 14 ww ustawy z 1958 r., który stanowił, iż jeżeli wydzielenie powierzchni gruntów przypadających na poszczególnych właścicieli nieruchomości wymagałoby utworzenia działki nie odpowiadającej najmniejszej powierzchni przewidzianej dla danych terenów, działkę taką należy uzupełnić innymi gruntami, tak aby odpowiadała przewidzianym najmniejszym rozmiarom. W przypadku, gdy działka którą (...) należy uzupełnić gruntami, które w myśl art. 11 ustawy przechodzą na własność Państwa. W ocenie organu odwoławczego dowodzi to, że działkę (obecny nr [...]) wydzielono właśnie realizując ww cele. Dokonany w 2013 r. podział tej działki na działki [...] i [...], postanowieniem sądu sygn. akt: [...] z [...].08.2013 r. w związku ze zniesieniem współwłasności, nie przesądza zdaniem organuo prawidłowości podziału z 1963 r. Wprowadzenie Skarbu Państwa w posiadanie nowoutworzonych działek, powstałych z podziału z 1963 r. nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1965 r. (protokół z [...].08.1965 r.). Trybunał Konstytucyjny w Wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt: P 38/11 orzekł, iż "Art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r. poz. 376). Powyższy wyrok zapadł po dacie przekazania niniejszego odwołania Wojewodzie [...]. Organ odwoławczy jest obowiązany rozpatrywać sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa w dacie wydania orzeczenia przez ten organ. W tej sytuacji w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zdaniem organu przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, w związku z czym postępowanie to stało się w sposób oczywisty bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa) i dlatego organ odwoławczy nie rozpatrywał zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 204 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. K., G. W. i A. M. zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, - naruszenia art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania w I instancji wskutek błędnego uznania, że postępowanie stało się w sposób oczywisty bezprzedmiotowe, a wobec tego nie podlegają rozpatrzeniu zarzuty przedstawione w odwołaniu. Przy czym trudno ustalić, które postępowanie organ odwoławczy umorzył, skoro w komparycji decyzji stwierdził, że umarza postępowanie "pierwszej instancji", zaś w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że "Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego". - wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nakazanie Wojewodzie [...] rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pomimo, że organ odwoławczy twierdził, że nie rozpatrywał zarzutów zawartych w odwołaniu to jednak wybiórczo ocenił niektóre z nich i wyciągnął zdaniem skarżących błędne wnioski z przedstawionych w nich okoliczności np. "udział Gminy P." to działka nr [...] o powierzchni [...] ha której zwrotu domagają się skarżący, a podniesiono to aby zwrócić uwagę, iż nie jest prawdą aby na tej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia (powstało osiedle [...]), skoro ta działka z dwóch stron wskutek samowoli budowlanej właściciela działki sąsiedniej jest ogrodzona betonowym murem i na tak "niezbędnej" dla siebie działce Gmina toleruje tę samowolę, która jej nie przeszkadza przy czym o nabycie działki stara się ów autor samowoli. Co więcej, tę "niezbędną" działkę Gmina chce zbyć w drodze przetargu, który ogłasza w miejscowej prasie (dowód w aktach sprawy). Zatem Gmina działkę na rzecz osób trzecich zbyć może, lecz zwrócić ją spadkobiercom prawowitych właścicieli już nie, twierdząc, że jest jej niezbędna. Zdaniem skarżących, gdyby rzeczywiście Gmina zrealizowała cel wywłaszczeniowy, wówczas nie miałaby możliwości zbycia tej działki w drodze przetargu. Powyższe wskazuje zdaniem skarżących na rażące sprzeczności pomiędzy działaniem Gminy, a jej stanowiskiem reprezentowanym wobec Skarżących. Podniesione we wskazanych zarzutach okoliczności są więc bardzo istotne przy ocenie zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wbrew temu co twierdzi Wojewoda). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda dokonał analizy podziału działek i podniósł dokładnie to wszystko, co podniósł Starosta, mimo iż kwestia podziału działek dokonana w 1963 r. wobec nie zrealizowania do chwili obecnej na przedmiotowej działce i całym terenie Osiedla [...] nie ma znaczenia dla zwrotu wywłaszczonej działki . Oczywistym jest bowiem, że podział działek 51 lat temu nie jest równoznaczny z powstaniem Osiedla [...], którego fizycznie nie ma, gdyby tak było Starosta nie zwróciłby Skarżącym w 2001 r. pobliskiej działki nr [...] z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia, wybudowania Osiedla [...]. Odnosząc się jednak do meritum rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że będący odpowiedzią na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 38/11 z dnia 13 marca 2014 r., na który powołuje się Wojewoda, nie powoduje uchylenia art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trybunał Konstytucyjny orzekł, jedynie że przepis ten w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzeczy byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiło po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Trybunału, niezgodne z Konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu regulującym przesłanki zwrotu nieruchomości. Trybunał uznał, że brak w ustawie z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004.141.1492), która weszła w życie dnia 22.09.2004 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W konsekwencji oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22.09.2004 r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Byli właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy zachowują jednak ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji, jeśli do 2004 r. na wywłaszczonym gruncie nie została zrealizowana inwestycja będąca podstawą decyzji wywłaszczeniowej. Taka sytuacja zachodzi zdaniem skarżących w niniejszej sprawie. Skarżący spełniają obecne przesłanki wynikające z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim przepis ten pozostaje zgodnym z Konstytucją wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący są więc spadkobiercami byłego właściciela Z. P., którego nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. W dniu 1 lutego 2011 r. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a na dzień złożenia wniosku i do dnia 22.09.2004 r. na wywłaszczonej nieruchomości nie został osiągnięty cel wywłaszczenia, a więc nie powstało osiedle mieszkaniowe [...] w P., wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Ustawowe uprawnienie do zwrotu nieruchomości Skarżący nabyli przed wejściem w życie nowelizacji (przed 22.09.2004 r.), ponieważ spełniali warunki do jej zwrotu na podstawie dotychczasowych przepisów które wskazywały, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną. Zdaniem skarżących Wojewoda niewłaściwie zinterpretował i zastosował w tej sprawie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , uznając iż przepis ten wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stracił moc, skutkiem czego stwierdził, że aktualnie brak jest przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem Trybunał jednoznacznie określił w jakim jedynie zakresie tenże przepis pozostaje niezgodny z Konstytucją. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżących Wojewoda jako organ II instancji winien dokonać analizy niniejszej sprawy pod kątem istnienia przesłanek z tego przepisu w zakresie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją i merytorycznie rozstrzygnąć wniesione odwołanie. Nie rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie i uznanie, że zachodzi tu bezprzedmiotowość postępowania spowodowało, że Wojewoda zdaniem skarżących naruszył art. 105 § 1 kpa, a w konsekwencji także art. 138 §1 pkt 3 kpa, ponieważ uchylenie decyzji i umorzenie postępowania było wadliwe wobec istnienia podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarzuty skargi w pełni zasługują na uwzględnienie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt: P 38/11) na który powołuje się Wojewoda nie spowodował uchylenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz stwierdził jedynie, że przepis ten w zakresie w jakim uznaje za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem błędne jest stanowisko organu, że powyższy wyrok wyeliminował przepis prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, które uzasadniałoby umorzenie postępowania odwoławczego. Na marginesie należy zaznaczyć, że gdyby rzeczywiście zaistniała sytuacja ( co nie ma miejsca) wyeliminowania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania na etapie postępowania odwoławczego to organ powinien uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Tymczasem w zaskarżonej decyzji w komparycji organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a w jej uzasadnieniu art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co słusznie podnieśli w skardze skarżący. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodne z Konstytucją RP jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu regulującym przesłanki zwrotu nieruchomości. Trybunał stwierdził bowiem, że brak w ustawie z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22.09.2004 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. Rację mają skarżący, że w takiej sytuacji byli właściciele lub ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji, jeśli do 2004 r. na wywłaszczonym gruncie nie została zrealizowana inwestycja będąca podstawą decyzji wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy uznając, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania naruszył prawo tj. art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania było wadliwe wobec istnienia podstawy prawnej do rozstrzygnięcia tj. rozpoznanie odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i rozpozna sprawę merytorycznie odnosząc się do zarzutów odwołania jednocześnie z uwzględnieniem treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) jak orzekł w sentencji.