I SA/Wa 1765/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 maja 2022 r. nr DO.4.7613.439.2019.RF w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 12 maja 2022 r. nr DO.4.7613.439.2019.RF umorzył w całości postępowanie z wniosku z 29 listopada 1990 r. S. F. - działającej w imieniu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] - o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. nr [...] o zatwierdzeniu protokołów zdawczo-odbiorczych przedsiębiorstwa pn. " [...]" ("[...]") w [...], przejętego orzeczeniem Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1948 r. ([...] poz. [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w oparciu o dokumentację archiwalną przechowywaną w Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...] w zespole akt o nazwie Z. S.A. [...] w [...], sygn. 3, której uwierzytelnione kopie archiwum przesłało przy piśmie z 29 maja 2006 r. ustalono, że orzeczenie Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. - jak wynika z treści prezentaty umieszczonej na piśmie Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] kwietnia 1951 r. (doręczającym w załączeniu orzeczenie z [...] lipca 1950 r.) - zostało doręczone spółce "[...]" w kwietniu 1951 r. (ale brak jest możliwości odczytania daty dziennej widniejącej na prezentacie). Powyższe pismo z [...] kwietnia 1951 r. wraz z załącznikiem w postaci orzeczenia z [...] lipca 1950 r. zostało zaadresowane m.in. do spółki "[...]", albowiem w rozdzielniku na liście podmiotów otrzymujących zamieszczono symbol "[...]" ([...]), który został podkreślony w celu identyfikacji konkretnego egzemplarza pisma, zaś w treści pisma wskazano, że podlega ono doręczeniu m.in. spółce "[...]", jako spółce położonej w [...]. W piśmie wskazano również inne podmioty i zamieszczono w rozdzielniku stosowne symbole oznaczające miejscowości, w których znajdowały się siedziby tych przedsiębiorstw (m.in. [...] - [...], [...] - [...], [...] - [...], [...] - [...]). Tym samym, zdaniem organu orzekającego w sprawie, z uwagi na brak możliwości ustalenia dokładnej daty dziennej doręczenia orzeczenia, za podstawę obliczenia terminu wskazanego w art. 158 § 3 kpa należy przyjąć z ostrożności datę [...] kwietnia 1951 r., albowiem najpóźniej w tej dacie, jako ostatnim dniu miesiąca kwietnia 1951 r., pismo z [...] kwietnia 1951 r. zostało stronie doręczone. W tych okolicznościach, Minister przyjął, że trzydziestoletni termin w stosunku do orzeczenia z [...] lipca 1950 r. upłynął najpóźniej z dniem [...] kwietnia 1981 r. Przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia zostało zainicjowane wnioskiem z [...] listopada1990 r. Organ podał, że w aktach sprawy nie zachował się egzemplarz powyższego wniosku opatrzonego prezentatą dokumentującą okoliczność wniesienia przedmiotowego wniosku do organu, należy więc przyjąć, że wniosek ten został wniesiony nie wcześniej niż w dacie jego sporządzenia, czyli [...] listopada 1990 r. Tym samym odstęp czasu między przyjętą powyżej datą doręczenia orzeczenia w dniu [...] kwietnia 1951 r., a przyjętą datą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przesądza o tym, że niewątpliwie upłynął okres ponad 30 lat od doręczenia orzeczenia do dnia złożenia wniosku. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia należało umorzyć w całości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: I. przepisów o postępowaniu, które mogło mieć znaczący wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1) art. 191 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 83 w. zw. z art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 2 i art. 29 i inne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w brzmieniu obowiązującym po [...] maja 1949 r. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że orzeczenie zostało doręczone uprawnionemu podmiotowi w sposób prawidłowy, który można poczytać za doręczenie w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co do których stosowania odwołanie zawierało wprost także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1947 r.; 2) art. 191 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 83 w. zw. z art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 2 i art. 29 i inne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu nieznanego domniemania, że złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej doręczenie w rozumieniu w/w przepisów; 3) art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że orzeczenie zostało doręczone najdalej w dniu [...] kwietnia 1951 r., a w związku z tym, że najpóźniej w dniu [...] kwietnia 1981 r. upłynął termin określony w art. 158 § 3 kpa, w sytuacji, w której brak jest na to dowodu pozwalającego stwierdzić w sposób obowiązującym ówcześnie prawem skutek doręczenia, z którym obecne kpa wiąże możliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, względnie zakończenia postępowania jego umorzeniem, w sytuacji, w której art. 156 kpa nie wymagał i nie wymaga, by skarga była składana na decyzję - orzeczenie, doręczone; II. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 366 w zw. z art. 368 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy w zw. z art. IV rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 1934 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Handlowy, poprzez uznanie, że orzeczenie zostało doręczone uprawnionemu podmiotowi w sposób prawidłowy, pomimo braku jakiegokolwiek dowodu na doręczenie w sposób przewidziany przepisami procedury, organowi uprawnionemu do reprezentacji, Z. S.A. [...] w [...]; a także : - przepisów prawa o postępowaniu, które mogło mieć znaczący wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnych ustaleń w sprawie, w tym wyjaśnienia wątpliwości dotyczących możliwości zastosowania przepisów wprowadzonych ustawą z dnia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w sposób uwzględniający także słuszny interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w skardze wniesiono, na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 ppsa, o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich złożonego w trybie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnoszącego o zbadanie czy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kpa jest zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarejestrowanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygn. akt K 2/22, jako mogącej mieć wpływ na ocenę prawną przepisów nowelizacji kpa, wprowadzonych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Regulacja ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., której celem było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje – zdaniem Trybunału – że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych, jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając powołane wyżej rozwiązania prawne, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do badania czy kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie z 1950 r. zawierało kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela. Organowi udało się zgromadzić uwierzytelnioną dokumentację archiwalną sprawy, w ramach której wydane zostało orzeczenie z [...] lipca 1950 r. i z której wynika, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone Spółce [...] w kwietniu 1951 r., o czym świadczy prezentata umieszczona na piśmie Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] kwietnia 1951 r., które zachowało się w aktach archiwalnych. Ze względu na nieczytelną datę dzienną widniejącą na prezentacie powyższego pisma z [...] kwietnia 1951 r., uznać należy - idąc za organem - że najpóźniej w ostatnim dniu kwietnia 1951 r. orzeczenie z 1950 r. zostało doręczone Spółce. Skoro doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego, to nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że skutek w postaci wejścia do obrotu orzeczenia z 1950 r. nie mógł nastąpić z uwagi na niedoręczenie tego orzeczenia podmiotowi uprawnionemu do reprezentacji Spółki. Istotna jest bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia poprzez jego doręczenie jednej ze stron postępowania, w tym przypadku Spółce [...], co miało miejsce w kwietniu 1951 r. – a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów archiwalnych nie sposób zaprzeczyć – i wpisanie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. tego orzeczenia, co wynika wprost z wniosku z [...] listopada 1990 r., którym zainicjowano postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1950 r. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ nie zachował się egzemplarz wniosku z [...] listopada 1990 r. opatrzonego prezentatą dokumentującą okoliczność wniesienia przedmiotowego wniosku do organu i brak jest możliwości ustalenia dokładnej daty wpływu wniosku do organu, prawidłowo więc organ uznał, że w tych okolicznościach należy przyjąć, że wniosek został wniesiony do organu nie wcześniej niż w dacie jego sporządzenia, tj. [...] listopada 1990 r. Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu w całości postępowania. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że organ nie doręczył orzeczenia organowi uprawnionemu do reprezentacji Spółki, a zatem nie spełniono warunku doręczenia, podkreślić należy, że skoro w przedmiotowej sprawie od dnia doręczenia Spółce orzeczenia z 1950 r. upłynęło ponad trzydzieści lat, organ administracji publicznej utracił kompetencje do zbadania czy kwestionowane orzeczenie w trybie nadzorczym zawierało kwalifikowane wady prawne. Z tych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są całkowicie chybione. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 7a § 1 kpa, czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Odnosząc się natomiast do wniosku o zawieszenie postępowania, zawartego w skardze, Sąd wniosku tego nie uwzględnił, albowiem w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna w sprawie K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).