I SA/Wa 1767/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia D. D., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokale mieszkalne mieszczące się w budynkach uczelni publicznych Województwa [...] stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz, że osoby zamieszkujące w tych zasobach mieszkaniowych są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i art. 75 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2006 r. D. D., powołując się na art. 217 k.p.a., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zaświadczenia co do stanu prawnego w zakresie tego, że: 1) lokale mieszkalne mieszczące się w budynkach uczelni publicznych Województwa [...] stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), oraz 2) osoby zamieszkujące w tych zasobach mieszkaniowych są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i art. 75 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, z uwagi na to, że organ ten nie prowadzi ewidencji, rejestrów jak również nie posiada danych odnoszących się do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Budownictwa złożył D. D., wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. i wydanie zaświadczenia zgodnie ze swoim wnioskiem. Wnioskodawca stwierdził, że Wojewoda [...] jest właściwy rzeczowo do wydania żądanego przez niego zaświadczenia. Właściwość tę określają przepisy art. 20 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasadność wydania wnioskowanego zaświadczenia podyktowana jest także względami interesu społecznego obejmującego prawa obywateli, w którą to sferę wchodzą m.in. prawa lokatorów. Przestrzeganie tych praw winno być zawsze przedmiotem zainteresowania ze strony państwa. Ponadto, zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. W zażaleniu wskazano również, że z powództwa wnioskodawcy – D. D. toczy się proces sądowy przed Sądem Rejonowym [...] o ustalenie stosunku najmu na czas nieoznaczony. Zdaniem wnioskującego wydanie zaświadczenia będzie służyło nie tylko jego interesom, ale będzie stanowiło istotną wypowiedź organu władzy publicznej w dziedzinie problematyki mieszkaniowej na obszarze województwa [...] w odniesieniu do zasobów mieszkaniowych wyższych uczelni publicznych działających na obszarze województwa. Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, stwierdził, że stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takich przypadkach, organ administracji publicznej zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do wniosku o wydanie zaświadczenia ze względu na toczącą się przed Sądem Rejonowym [...] sprawę o ustalenie stosunku najmu lokalu na czas nieoznaczony, w którym wnioskujący mieszka, Minister wskazał, że D. D. nie ma interesu prawnego, żądając wydania zaświadczenia o wszystkich lokalach należących do uczelni publicznych Województwa [...] oraz o wszystkich osobach zajmujących te lokale. Zdaniem Ministra wnioskujący miałby ewentualnie interes prawny w ustaleniu istnienia określonego stosunku prawnego (art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego) w stosunku do konkretnego lokalu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że wydanie zaświadczenia uzależnione jest również od tego czy fakty albo stan prawny, których potwierdzenia żąda wnioskodawca, wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Pierwszy zakres żądania odnosi się do potwierdzenia, że lokale mieszczące się w budynkach uczelni publicznych Województwa [...] stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazana ustawa nie zawiera w żadnym z przepisów określenia, czy i jaki organ lub jednostka ma prowadzić ewidencję, rejestr lokali bądź gromadzić inne dane o lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. W skład tego zasobu wchodzą lokale z mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy). Tym samym każdy z podmiotów wskazanych w tym przepisie samodzielnie realizuje zadania związane z gromadzeniem informacji o lokalach wchodzących w skład jego zasobu mieszkaniowego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie oraz jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną (art. 34 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 12 ustawy o szkolnictwie wyższym). Natomiast organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 ustawy). Żaden z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym nie daje wojewodzie kompetencji, czy też nie nakłada obowiązku w zakresie gromadzenia informacji o lokalach mieszkalnych należących do uczelni wyższych położonych na obszarze danego województwa. Tym samym, w ocenie Ministra, brak jest przepisów, na podstawie których wojewoda miałby obowiązek lub możliwości gromadzenia informacji o lokalach mieszkalnych należących do uczelni wyższych położonych na obszarze danego województwa, które to informacje stanowiłyby podstawę do prowadzenia przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź posiadania innych danych w tym zakresie. Oznacza to również, że Wojewoda [...] nie jest właściwy w tej sprawie rzeczowo (art. 20 k.p.a.), gdyż wskazane powyżej sprawy związane z gromadzeniem informacji o zasobie mieszkaniowym uczelni publicznych nie należą do zakresu jego działania. Odnosząc się do żądania wydania zaświadczenia, z którego wynikałoby, że osoby zajmujące lokale w zasobach uczelni wyższych są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Minister uznał, że również w tym zakresie, brak jest podstawy prawnej uzasadniającej posiadanie przez wojewodę żądanych danych. Minister zauważył, że nawet gdyby Wojewoda [...] posiadał dane o lokalach w zasobie uczelni, wówczas także nie mógłby wydać zaświadczenia o żądanej treści. Przysługiwanie danej osobie przymiotu lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. wskazanie, że jest ona najemcą lokalu lub osobą używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego. Ustalenie istnienia określonego stosunku prawnego, stanowiącego podstawę używania lokalu mieszkalnego należy do właściwości sądów powszechnych. Organ administracji nie jest, więc władny do wypowiadania się o tym w formie zaświadczenia. Minister przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1996 r. (sygn. akt OPK 17/96, publik. ONSA 1997/1 poz. 13), z której wynika, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1994 r. Nr 105 poz. 509 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, organ administracji publicznej nie może wydać na podstawie art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa zaświadczenia, że osoba, która nie została wskazana jako najemca w decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego, jest najemcą lokalu. Zaświadczenie takie byłoby ingerencją w sprawy cywilnoprawne, niezależnie od tego, czy dany lokal mieszkalny wchodzi do zasobu mieszkaniowego Skarbu Państwa, gminy czy też innego podmiotu (np. uczelni wyższych). Reasumując, Minister Budownictwa wskazał, że stosownie do przepisu art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy oraz nieprowadzenie ewidencji, rejestrów i nieposiadanie innych danych dotyczących lokali mieszkalnych mieszczących się w budynkach uczelni publicznych Województwa [...] oraz o osobach zajmujących lokale w tych budynkach, organ wojewódzki prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia. Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] wniósł D. D. W skardze zarzucił: – naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym przez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną jego wykładnię, tj. wyprowadzenie z niego wadliwego poglądu, iż przepis ten uniemożliwia wydawanie przez organy administracji publicznej zaświadczeń celem stwierdzenia faktów lub stanów prawnych związanych z uczelniami.; – naruszenie art. 7 k.p.a. przez pominięcie przesłanki interesu społecznego w wydaniu zaświadczenia; – naruszenie art. 20 k.p.a. przez stwierdzenie, iż Wojewoda [...] nie jest właściwy w sprawie z wniosku skarżącego.; – naruszenie art. 217§ 1 k.p.a. przez zaniechanie wydania zaświadczenia wnioskowanego pismem z dnia 14 lipca 2006 r.; – naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. przez niezasadne zastosowanie go w sprawie z wniosku skarżącego; – naruszenie art. 219 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. przez niezasadne zastosowanie go w sprawie w wyniku odmowy wydania - zasadnego i możliwego do wydania przez organ w oparciu o posiadaną przezeń wiedzę. Odnosząc się do braku właściwości rzeczowej Wojewody [...] skarżący wskazał na ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, z regulacji której wynika, że wojewodowie, będący organami administracji rządowej, wykonują administrację publiczną, sprawując władzę administracji ogólnej. Z tego wynika, iż działania wojewodów mają charakter ogólny, a zatem dotyczący skali całego województwa. Jeżeli więc w zakresie działania Wojewody znajduje się gospodarka mieszkaniowa, to chodzi o gospodarkę mieszkaniową obejmującą także publiczny zasób mieszkaniowy, w tym zasób mieszkaniowy uczelni publicznych działających na terenie województwa. W kwestii interesu prawnego skarżącego w wydaniu zaświadczenia, obejmującego cały zasób mieszkaniowy uczelni publicznych województwa skarżący wskazał, iż zasadność wydania zaświadczenia podyktowana jest nie tylko względami interesu samego skarżącego, ale także względami interesu społecznego obejmującego prawa obywateli, w którą to sferę wchodzą m.in. prawa lokatorów wymienione w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż nie jest wiadome, czy wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, który zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy o ochronie praw lokatorów, ustala wojewoda, odnosi się do budynków znajdujących się w zasobach mieszkaniowych uczelni publicznych. Wskazał, że uczelnie ustalają - w odniesieniu do prowadzonych przez siebie zasobów mieszkaniowych - własne przepisy (regulaminy), nierzadko sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, w tym z ustawą o ochronie praw lokatorów. Odnosząc się do art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym skarżący stwierdził, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, gdyż sprawa z jego wniosku nie dotyczy konkretnej uczelni, nie jest załatwiana w drodze decyzji, lecz poprzez wydanie zaświadczenia, a także dotyczy ogólnego zagadnienia z dziedziny gospodarki mieszkaniowej, zaś w skali województwa gospodarka ta znajduje się w zakresie działania wojewody. W ocenie skarżącego przepis art. 218 § 1 k.p.a. został przez organy orzekające zastosowany niezasadnie. Skarżony organ nie może bowiem usprawiedliwiać odmowy wydania zaświadczenia nieposiadaniem przez Wojewodę danych w przedmiocie zasobów mieszkaniowych uczelni publicznych Województwa [...] w sytuacji, gdy w zakresie działania Wojewody znajduje się gospodarka mieszkaniowa. Skarżący ponadto zauważył, że stan prawny, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagał się, nie wymaga posiadania szczególnych danych przez Wojewodę, bowiem wszystkie dane niezbędne do wydania tego zaświadczenia są organom rozpatrującym sprawę znane z urzędu. Skarżący nie zgodził się z organem, że żądanie jego pozostaje w sferze spraw cywilnych. Jego zdaniem zawarte we wniosku żądania dotyczą potwierdzenia stanu prawnego o charakterze ogólnym. Stan ten odnosi się do pewnej grupy obywateli, a mianowicie mieszkańców zasobów mieszkaniowych uczelni publicznych Województwa [...], obejmując także skarżącego jako przynależącego do owej grupy, nie odnosi się zaś do konkretnej osoby, czy konkretnego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego zatem wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Żądanie skarżącego dotyczy potwierdzenia przez organ tego, że lokale mieszkalne mieszczące się w budynkach uczelni publicznych Województwa [...] stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), oraz że osoby zamieszkujące w tych zasobach mieszkaniowych są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i art. 75 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Prowadzenie dokumentacji w postaci ewidencji, rejestrów bądź innej zawierającej dane będące w posiadaniu organu warunkujące możliwość wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, nie wchodzi w zakres działania Wojewody [...], do którego zwrócił się skarżący. Są to kwestie dotyczące stosunku cywilnoprawnego najmu i mogą być ustalone w postępowaniu cywilnym o ustalenie istnienia stosunku najmu. Wskazać należy, że istnienia obowiązku wojewody wydania zaświadczenia o określonej treści nie można wywodzić z samych ogólnych przepisów prawnych regulujących status prawny organu administracji publicznej i jego zakres działania. W ocenie sądu, żądanie skarżącego w istocie sprowadza się do dokonania wykładni prawa, tj. ustalenia czy przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) stosuje się do lokali w budynkach będących własnością uczelni publicznych. Wykładnia prawa, czyli proces ustalania norm prawnych na podstawie przepisów prawnych dokonywany przed ich zastosowaniem, nie może być przedmiotem zaświadczenia. Ustawa ww. nie przewiduje dla organów administracji kompetencji do podejmowania jakichkolwiek czynności poza wymienionymi w tej ustawie, a więc także odnośnie stwierdzenia zaświadczeniem, czy lokal lub budynek zalicza się do publicznego zasobu mieszkaniowego. Poza sporem jest, że skarżącego może łączyć z właścicielem wyłącznie stosunek cywilnoprawny w postaci umowy najmu, a nie decyzja administracyjna. Należy więc podzielić stanowisko organów orzekających, że odmowa wydania zaświadczenia jest uzasadniona tym, iż dane, które mają być potwierdzone zaświadczeniem, nie pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. W tej sytuacji odmowa wydania zaświadczenia nie naruszała prawa i z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.