I SA/Wa 1767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], stanowiącej dz. nr 1 i 2 o łącznej pow. [...]m2, w części dotyczącej dz. nr 4 powstałej z dz. nr 2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto I. własności ww. działek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący wskazaną nieruchomość wyłożony był do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Gminy Miasta I. od 31 marca 1992 r. do 30 kwietnia 1992 r. Do wyłożonego spisu nie zgłoszono zastrzeżeń. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej dz. nr 4 (powstałej w wyniku podziału dz. nr 2) wystąpił Prezydent Miasta I. wskazując, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. w zakresie dz. nr 4. Organ wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w I. decyzją z [...] lipca 1996 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu podziału dz. nr 2 na dz. nr 3, 4 i 5. Z załączonych do rozpatrywanego tą decyzją wniosku dokumentów nie wynikało, aby powstała w wyniku podziału dz. nr 4 stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej fragment pasa drogowego drogi o kategorii wojewódzkiej. W wypisie z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 27 maja 1990 r., ww. nieruchomość została oznaczona symbolem geodezyjnym RII, czyli grunty orne. Ponadto Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w piśmie z 3 listopada 2015 r. poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających, w skład jakiej drogi we wskazanym okresie wchodziła dz. nr 4. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że działka ta nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ zaznaczył, że dla komunalizacji w trybie powołanego przepisu znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r., gdyż z ta właśnie datą określona nieruchomość stała się mieniem właściwej gminy z mocy prawa, a decyzja deklaratoryjna wojewody jedynie okoliczność tę potwierdzała. Do organu orzekającego o komunalizacji należało więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało w tym czasie do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Organ podał ponadto, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w dacie komunalizacji sporna nieruchomość przekazana została w zarząd lub użytkowanie, a zatem należy domniemywać, że zgodnie z powołanym przepisem, pozostawała ona w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie organu nadzoru mając powyższe na uwadze należy uznać, że sporna działka (aktualnie oznaczona nr 4) w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność państwową (ogólnonarodową) i jej nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy Miasta I. nastąpiło zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. we wskazanym zakresie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Prezydent Miasta I. wniósł o jej uchylenie i wskazał, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35 poz. 179) w części B ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, wymieniona została ul. [...] (w skład której wchodzi obecna dz. nr 4). Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w załączonym do pisma z 16 marca 2015 r. protokole zdawczo-odbiorczym przekazania Staroście [...] zadania zarządzania dotychczasowymi drogami wojewódzkimi położonymi w granicach miasta z 31 grudnia 1998 r., które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się drogami powiatowymi. Ponadto w decyzji podziałowej z [...] lipca 1996 r., na mocy której powstała dz. nr 4, cel podziału został określony jako "wydzielenie pasa drogowego pod istniejąca już drogę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2016 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał decyzję z [...] marca 2016 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby dz. nr 4 (powstała w wyniku podziału dokonanego w 1996 r.) w dniu komunalizacji stanowiła fragment prasa drogi o kategorii wojewódzkiej bądź krajowej, co wyłączałoby ją z komunalizacji. Organ nadzoru zauważył, że w sprawie podjęto czynności zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowa działka mogła wchodzić w skład ww. drogi. W ich wyniku ustalono, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie posiada dokumentów potwierdzających, w skład jakiej drogi we wskazanym okresie wchodziła dz. nr 4 (vide pismo z 3 listopada 2015 r.). Z kolei Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wyjaśnił, że w ciągu wymienionych ulic nie przebiega droga wojewódzka, natomiast nie podsiada dokumentacji wskazującej na następstwo prawne drogi, w skład której działka ta wchodzi (vide pismo z 13 września 2016 r.). Ze zgormadzonego materiału dowodowego nie wynika również, aby nieruchomość ta przekazana została w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, z zatem zastosowanie znalazł art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Dokonane ustalenia nie potwierdziły, że sporna nieruchomość na dzień komunalizacji należała do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, wobec czego należało przyjąć, że pozostawała w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Organ wskazał, że podnoszony przez odwołującego się protokół zdawczo-odbiorczy z 31 grudnia 1998 r. (w którym w załączniku nr 2 wymieniono drogi wojewódzkie, m.in. ul. [...]), nie odnosi się wprost do skomunalizowanej nieruchomości, tzn. nie zawiera oznaczeń geodezyjnych pozwalających bezspornie ustalić, jakie nieruchomości zostały przekazane ww. protokołem. W żaden sposób nie przesądza on zatem, czy sporna nieruchomość w dniu komunalizacji wchodziła w skład drogi wojewódzkiej. Odnosząc się do zawartego w decyzji podziałowej zwrotu, że celem podziału było "wydzielenie pasa drogowego pod istniejąca już drogę" organ wskazał, że podział przedmiotowego gruntu nastąpił później niż komunalizacja, stąd nie potwierdza on stanu nieruchomości na 27 maja 1990 r. Tymczasem to ustalenia podjęte na tę datę są kluczowe do weryfikacji prawidłowości komunalizacji mienia na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Żadne natomiast dokumenty nie potwierdzają, aby na dzień 27 maja 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości istniała droga. Wręcz przeciwnie, w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. (wydanej wcześniej niż decyzja podziałowa) jako rodzaj użytkowania nieruchomości zostało wskazane – rola, zaś w wypisie z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 27 maja 1990 r., nieruchomość ta określona została jako grunt rolny – RII. W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto I., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., zarzucając im naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie, że dz. nr 4 powinna stanowić własność Miasta I., mimo że znajduje się ona w pasie drogi powiatowej; 2) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) poprzez uznanie, że ww. działka, będąca częścią drogi powiatowej, może stanowić własność Miasta I.; 3) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazano, że z pozyskanych informacji wynika, że miasto na terenie ww. działki nie poczyniło żadnych inwestycji drogowych, tak więc ewentualne inwestycje musiały być poczynione przez Wojewódzką Dyrekcję w [...], która była zarządca drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. orzekająca o nabyciu z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto I. własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1 i 2 o łącznej pow. [...]m2, w części dotyczącej aktualnej dz. nr 4, powstałej w wyniku podziału dz. nr 2. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowią zatem przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, że skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że dla oceny prawidłowości nabycia przez Miasto I. z dniem 27 maja 1990 r. działki nr 4 (powstałej w wyniku podziału dz. nr 2) należy wziąć pod uwagę jedynie stan prawny nieruchomości na ten dzień. Ziszczenie się bowiem przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w dniu jej wejścia w życie uprawniało właściwy organ do wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wejściem w życie tej ustawy a wydaniem decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, czy tym bardziej w okresie późniejszym. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia przez organ nadzoru było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Dokumentami, w oparciu o które organy poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego dz. nr 4 na dzień 27 maja 1990 r., były przede wszystkim karta inwentaryzacyjna nieruchomości, stanowiąca integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., w której stwierdza się, że dz. nr 2 stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast jako rodzaj jej użytkowania wskazano – "rola" (k-43 akt administracyjnych) oraz wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r., z którego wynika, że ww. nieruchomość była w tej dacie własnością Skarbu Państwa Polskiego – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział [...] w I. i stanowiła użytek - RII (k-27 akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze organ nadzoru prawidłowo wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy komunalizacyjnej, jak również z dowodów zebranych w postępowaniu nadzorczym, nie wynika w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości, aby na dzień 27 maja 1990 r. przez dz. nr 2 przebiegała droga wojewódzka (obecnie powiatowa). Okoliczności takiej w żaden sposób nie potwierdza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z [...] lipca 1996 r. nr [...], mocą której zatwierdzono podział dz. nr 2 na dz. nr 3, 4 i 5. Choć faktycznie w decyzji tej wskazano, że podział miał na celu wydzielenie pasa drogowego pod istniejącą już drogą, to jednak nie wiadomo, kiedy część dz. nr 2 pod drogę została zajęta. Nie bez znaczenia jest również, że ww. decyzja podziałowa wydana została sześć lat po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej i trzy lata po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 1993 r. orzekającej o nabyciu z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto I. własności przedmiotowej działki. Organ nadzoru podjął również dodatkowe czynności zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowa działka mogła wchodzić w skład ww. drogi na dzień 27 maja 1990 r. W ich wyniku ustalono, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie posiada dokumentów potwierdzających, w skład jakiej drogi we wskazanym okresie wchodziła dz. nr 4 (pismo z 3 listopada 2015 r. – k-60 akt administracyjnych). Z kolei Starosta [...] w piśmie z 7 stycznia 2016 r. (k-66 akt administracyjnych) wskazał, że nie jest możliwe wykonanie wyrysów z mapy ewidencyjnej przedmiotowej nieruchomości według stanu na 1990 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w piśmie z 29 czerwca 2016 r. (k-15 akt administracyjnych organu odwoławczego) wskazał natomiast, że nie posiada dokumentów potwierdzających, w skład jakiej drogi wchodziła dz. nr 4 w dacie 27 maja 1990 r. Podobnie Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wyjaśnił, że w ciągu wymienionych ulic nie przebiega droga wojewódzka, jak również nie podsiada dokumentacji wskazującej na następstwo prawne drogi, w skład której działka ta wchodzi (pismo z 13 września 2016 r. - k-21 akt administracyjnych organu odwoławczego). W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonane ustalenia nie potwierdziły, aby sporna nieruchomość na dzień komunalizacji należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, wobec czego należało przyjąć, że pozostawała ona w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co uprawniało jej komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Żadne bowiem dokumenty nie potwierdzają, aby na dzień 27 maja 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości istniała droga. Brak było zatem podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. rażąco naruszała prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności, a w konsekwencji nie sposób uznać, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2016 r. wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.