I SA/Wa 1769/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. nr KOC/3585/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z 10 lipca 2023 r., nr KOC/3585/Go/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania B. K., przywróciło B. K. termin do wniesienia odwołania (pkt 1) oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 337/SD/2022 z 14 lipca 2022 r. o umorzeniu postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pkt 2). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Nieruchomość położona w W. oznaczona dawniej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stała się własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z 16 lipca 1949 r. S. G., reprezentowany przez adwokata S. W., złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]". Do wniosku załączono zaświadczenie hipoteczne, zgodnie z którym nie odnaleziono księgi hipotecznej oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]". W sprawie nie wpłynęło żadne dalsze pismo. Decyzją z 14 lipca 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku S. G. z 16 lutego 1949 r., umorzył postępowanie o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako "Nieruchomość [...] Nr hip. [...]", stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...]-cz. oraz [...]. z obrębu [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w trybie art. 214b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ w dniu 20 września 2017 r. opublikował ogłoszenie o toczącym się postępowaniu wzywając wnioskodawców lub ich następców prawnych do zgłoszenia w terminie 6 miesięcy udziału w postępowaniu, a następnie w terminie kolejnych 3 miesięcy do udowodnienia praw do nieruchomości pod rygorem umorzenia postępowania. Prezydent podniósł, że w dniu 22 września 2017 r. udział w postępowaniu zgłosiła B. K., wskazując również L. G. i E. M. jako następców prawnych S. G. W celu wykazania praw do nieruchomości zgłaszająca przedłożyła odpis aktu notarialnego z 27 lutego 1949 r. nr rep. [...] sporządzonego przed Z. S., zastępcą notariusza Z. K., o wykreśleniu hipotek kaucyjnych zapisanych w dziale IV wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr hip. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, zgłaszająca wykazała następstwo prawne po S. G., lecz nie wykazała praw do przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego postępowanie podlegać musiało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. występując jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się z pisma z 15 maja 2023 r. Decyzja nie była jej doręczona, lecz została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto, zarzuciła, że organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędnie uznał, że prawa do nieruchomości nie zostały wykazane. Decyzją z 10 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. przywróciło B. K. termin do wniesienia odwołania (pkt 1) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 14 lipca 2022 r. (pkt 2). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że uznał siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu za zachowany. Odwołująca uprawdopodobniła bowiem, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Kolegium podniosło, że organ wzywał odwołującą do wykazania praw do nieruchomości, udostępniał jej również akta sprawy. Mogła ona zatem oczekiwać otrzymania decyzji lub informacji o jej wydaniu. W piśmie z 12 maja 2023 r. odwołująca zwróciła się do organu o zakończenie postępowania. Uprawdopodobniła zatem, że o wydaniu decyzji pierwszej instancji dowiedziała się dopiero z pisma organu z 15 maja 2023 r., zaś pismo to zostało jej doręczone nie wcześniej niż 19 maja 2023 r., co wynika z datownika na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Kolegium uznało wniesione odwołanie za niezasadne. Organ przywołał treść art. 214b ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że upływ terminów wskazanych w powołanym przepisie oraz brak udowodnienia swoich praw przez zgłaszającego udział w postępowaniu obliguje organ do jego umorzenia. Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że skarżąca wprawdzie wykazała następstwo prawne po wnioskodawcy, ale nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. Do wniosku dekretowego załączono zaświadczenie z 11 lutego 1949 r., że nie odnaleziono księgi hipotecznej nieruchomości oznaczonej jako "Nieruchomość [...]nr hip. [...]". Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, w chwili złożenia wniosku nie wykazano żadnych praw wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości. Powyższej oceny nie zmienia treść przedłożonego przez skarżącą aktu notarialnego sporządzonego w dniu 28 lutego 1949 r., a więc w dacie późniejszej niż zaświadczenie sądu z 11 lutego 1949 r. o braku księgi hipotecznej dla nieruchomości o numerze [...]. Przedmiotowy akt notarialny dotyczy bowiem nieruchomości o numerze [...] wyrażonym także słowami "dwanaście tysięcy czterdziesty". W tej sytuacji trudno mówić, jak czyni to skarżąca, o omyłce pisarskiej. Kolegium stwierdziło, że do akt sprawy nie został przedłożony żaden dokument potwierdzający tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości o nr hip. [...]. Organ odwoławczy dodał, że niezależnie od tego, że art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga udowodnienia praw przez zgłaszającego udział w postępowaniu, organ pierwszej instancji pismem z 16 grudnia 2020 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie, pismem z 19 stycznia 2021 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych oraz pismem z 19 stycznia 2021 r. do Archiwum Akt Nowych o nadesłanie dokumentów potwierdzających tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nr hip. [...] z Dóbr Ziemskich [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia wskazane instytucje poinformowały o braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli M. M. i B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, między innymi, poprzez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie czy w przypadku wniosku dekretowego z 16 lutego 1949 r. nie doszło do pomyłki pełnomocnika dawnego właściciela polegającej na omyłkowym wskazaniu jako numeru hip. "[...]", zamiast numeru "[...]". Skarżący wskazali, że z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego z 27 lutego 1949 r. nr rep. [...] o wykreśleniu hipotek kaucyjnych w dziale IV wykazu hipotecznego wynika, że ich poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości warszawskiej nr hip "[...]". Przy czym numer nieruchomości został w powyższym akcie notarialnym zapisany słownie. Rodzi to poważne podejrzenie, że omyłka mogła nastąpić we wniosku dekretowym pełnomocnika S. G. z 16 lutego 1949 r. Podejrzenie to potwierdza fakt, że w żadnej z właściwych instytucji publicznych nie znaleziono dokumentów nieruchomości ozn. hip. [...]. W ocenie skarżących, wydaje się zatem, mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., że organ administracji wadliwie prowadził i rozstrzygnął postępowanie w stosunku do nieruchomości nr hip. [...], podczas gdy mógł i powinien ustalić w pierwszej kolejności czy sprawa nie powinna dotyczyć nieruchomości nr hip. [...]. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie Prezydentowi m. st. Warszawy sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." W myśl powołanego przepisu, w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako "dekret" lub "dekret z 26 października 1945 r.") umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust. 1). Podstawa do umorzenia zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Elementy jakie powinno zawierać powyższe ogłoszenie oraz miejsce jego publikacji wskazano z kolei w art. 214b ust. 3 i 4 ustawy. Wyjaśnić należy, że powołana regulacja została wprowadzona do porządku prawnego nowelizacją ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2016 r., która weszła w życie 17 września 2016 r. Celem jej wprowadzenia jest umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Zatem powołana norma zmierza do usunięcia trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia dotyczącego sytuacji prawnej takich nieruchomości. Przy tym zastosowanie tej instytucji w konkretnej sprawie uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: (i) nieruchomość musi być objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r., (ii) zgłoszony został dotyczący tej nieruchomości wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, (iii) poprzez ogłoszenie o treści przewidzianej w art. 214 b ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. organ wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie, (iv) do dnia publikacji wskazanego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony oraz (v) bezskutecznie upłynęły terminy, o których mowa w art. 214b ust. 2 zd. drugie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Spełnienie powyższych warunków obliguje organ administracji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. W tym wypadku organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Wynika to wyraźnie z użytego w art. 214b ust. 2 zd. drugie ustawy kategorycznego i jednoznacznego sformułowania "organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Powyższe potwierdza również sformułowanie zawarte art. 214b ust. 1 ustawy, do którego ust. 2 wprost nawiązuje – "umarza się postępowanie". Przy tym nakaz umorzenia postępowania wobec bezskutecznego upływu określonych w powołanej normie terminów wskazuje na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. Terminy te nie mogą ulec przedłużeniu. Jak bowiem trafnie dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2015 r. (sygn. akt Kp 3/15) ich wygaśnięcie łączy się z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia wyroku). Co istotne data końcowa, z którą wiązać należy opisany skutek uzależniona jest od aktywności strony postępowania. Jeżeli zatem strona nie zgłasza swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego do tego udziału, traci ona możliwość dochodzenia przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Natomiast jeżeli strona swój udział zgłosiła, lecz czyniąc to nie udowodniła swoich praw (bądź nie wskazała adresu) to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dochodzi po upływie kolejnych trzech miesięcy, z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu. Z kolei udowodnienie swoich praw przez zgłaszającego udział w postępowaniu obejmuje zarówno wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości należnego przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), jak też wykazanie (udowodnienie) następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości, jeżeli udział w sprawie zgłasza następca prawny. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi sporu, że w dniu 20 września 2017 r. organ opublikował ogłoszenia wzywające wnioskodawców lub ich następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu, wskazując informacje na temat wniosku, wnioskodawców, oraz przedmiotowej nieruchomości, w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim "Rzeczpospolita", Gazecie Wyborczej - Stołecznej oraz zamieścił je na okres 30 dni na stronie internetowej - Biuletynie informacji Publicznej Urzędu m. st. Warszawy. Nie jest również kwestionowane, że zgłaszający udział w postępowaniu wykazali następstwo prawne po wnioskodawcy – S. G. przedkładając na potwierdzenie powyższego stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Powyższe okoliczności nie budzą również wątpliwości Sądu i wynikają z zebranej w sprawie dokumentacji. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego czy zgłaszający udział w przedmiotowym postępowaniu wykazali tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości należny przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. Zdaniem organów, w dacie składania wniosku dekretowego ów tytuł nie został wykazany, co potwierdza treść załączonego do wniosku zaświadczenia sądu wieczystoksięgowego z 11 lutego 1949 r. Ponadto, wskazanego tytułu nie potwierdza przedłożony akt notarialny z dnia 28 lutego 1949 r., który dotyczy nieruchomości o numerze [...] wyrażonym także słowami "dwanaście tysięcy czterdziesty". Powyższe kwestionują skarżący podnosząc, że okoliczności sprawy rodzą podejrzenie, że we wniosku dekretowym pełnomocnika S. G. z 16 lutego 1949 r. mogła nastąpić omyłka. W żadnej bowiem z właściwych instytucji publicznych nie znaleziono dokumentów nieruchomości ozn. hip. [...]. Wobec powyższego, w ocenie skarżących organ administracji wadliwie prowadził i rozstrzygnął postępowanie w stosunku do nieruchomości nr hip. [...], podczas gdy mógł i powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy sprawa nie powinna dotyczyć nieruchomości nr hip. [...]. Po analizie akt sprawy Sąd uznał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania za prawidłowe. Skarżący pomijają bowiem okoliczność, że z treści wniosku złożonego przez pełnomocnika S.G. w dniu 16 lutego 1949 r. jasno wynika, że dotyczył on konkretnej nieruchomości warszawskiej, to jest nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Wniosek ten, co nie jest kwestionowane, pozostawał nierozpoznany od daty jego złożenia do daty wejścia w życie nowelizacji ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano wyżej, na mocy powołanej nowelizacji do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano art. 214b. Powyższe rozwiązanie prawne ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami dekretowymi, w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Ma ono zatem doprowadzić do usunięcia trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia dotyczącego sytuacji prawnej takich nieruchomości. Z kolei obowiązkiem osób zgłaszających swój udział w takim postępowaniu jest udowodnienie swoich praw poprzez, między innymi, wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości należnego przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku dekretowego). Zdaniem Sądu, wobec jasnej treści wniosku z 16 lutego 1949 r. dotyczącego konkretnej nieruchomości warszawskiej prawidłowo w niniejszej sprawie uznały organy, że zgłaszający udział w postępowaniu następcy prawni S.G. nie udowodnili w terminie wynikającym z art. 214b ustawy, że ich poprzednik prawny posiadał tytuł prawny do nieruchomości objętej tym wnioskiem. Za taki dowód nie można w szczególności uznać, wbrew oczekiwaniu skarżących, przedłożonego aktu notarialnego z 28 lutego 1949 r., który dotyczył innej nieruchomości (to jest nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]) niż nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym z 16 lutego 1949 r. Dokumentu tego nie można zatem uznać za wystarczający dla wyłączenia skutku prawnego wynikającego z art. 214b ust. 2 ustawy. Zatem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania Prezydent m. st. Warszawy, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działali zgodnie z art. 214b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W sprawie nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają racje decyzyjne i wyjaśniają tok rozumowania organów. Prawidłowo wskazały również fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.