I SA/Wa 1771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [....] złotych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta R. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów W. jako działka numer [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta R. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie W. jako działki nr ew. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. T. M., jako następca prawny dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej odmawiając wnioskodawczyni przymiotu strony. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w jego decyzji z dnia [...] maja 2010 r. W decyzji tej bowiem w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Organ wyjaśnił, że wyjątkowo w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność - a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Zatem brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). Przy czym o tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. W tej sytuacji Minister uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje by T. M. posiadała tytuł prawnorzeczowy do opisanej nieruchomości. Nadto na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) powyższa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych, a wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów (organ z urzędu również ich nie znalazł) poświadczających fakt zasiedzenia, kupna, czy też nabycia tej nieruchomości w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie. Przy czym organ nadzoru nie znalazł z urzędu jakiejkolwiek innej normy prawnej, z której wynikałyby obowiązki lub prawa T. M. w związku ze wskazaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Normy takiej nie wykazała również wnioskodawczyni. Organ nadzoru wyjaśnił, że według księgi wieczystej nr [...] działki ewidencyjne nr [...] w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa były własnością Skarbu Państwa (ogólnonarodową). Prawo własności Skarbu Państwa zostało wpisane do księgi wieczystej na podstawie dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych hipotetycznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przyjętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233), a wpisu dokonano w oparciu o zaświadczenie i wniosek Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...]. T. M. powołuje się natomiast na Akt Nadania Ziemi nr [...], stwierdzający, że jej teść P. M., którego jest jedyną spadkobierczynią testamentową, otrzymał w ramach reformy rolnej na własność nadział ziemi o obszarze [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Minister zauważył jednak, że w pouczeniu tego aktu zostało wskazane, że na podstawie ust. 1 art. 2 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej dokument ten wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych przez nowonabywcę nieruchomości ziemskich i inwentarza stanowi tytuł do wpisania na rzecz nabywcy w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki przy uwzględnieniu postanowień ust. 2 i 3 art. 2 dekretu z 1946 r. Stosownie do postanowień tych tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy był dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Tak więc, w ocenie organu nadzoru, zgromadzony materiał dowodowy, w tym brak przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych nieruchomości ziemskich i inwentarza, a zarazem ustalenie przez organ z urzędu braku istnienia takowej decyzji, uniemożliwił uznanie legitymacji T. M. do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej. Ustosunkowując się do uwag przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzorczy wyjaśnił, że wbrew opinii wnioskodawczyni o posiadaniu przymiotu strony nie decyduje przekonanie osoby poczuwającej się za stronę postępowania, czy też sama okoliczność złożenia do organu administracji publicznej podania. Podstawowym kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania stanowi bowiem treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Nadto postępowanie wyjaśniające, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. M. W jej uzasadnieniu wskazała, że bezprawne było wpisanie w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako właściciela Gminę Miasta R. Aktem nadania ziemi przedmiotową nieruchomość nadano bowiem jej teściowi P. M., którego skarżąca jest spadkobiercą. Skarżąca podkreśliła, że niniejsza nieruchomość nieprzerwanie była użytkowana najpierw przez P. M. a obecnie przez skarżącą. Zatem niezbędne jest ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności T. M. do tej nieruchomości i przywrócenie stanu formalnego zgodnego ze stanem rzeczywistym. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta R. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów W. jako działka numer [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, wskazaną przez organ nadzoru było przyjęcie, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej T. M. nie ma przymiotu do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie zaś do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uznał, że po stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie istnieje przymiot strony. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. W świetle powyższego o interesie prawnym skarżącej można mówić jedynie (niewątpliwie bowiem ani skarżąca ani jej teść nie byli stronami postępowania komunalizacyjnego) wówczas, jeśli potrafi ona udokumentować swoje twierdzenie, że na dzień komunalizacji, to jej teściowi P. M., którego na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] jest jedyną spadkobierczynią, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości. W tej kwestii skarżąca powołuje się na znajdującą się w aktach sprawy kserokopię wydanego przez Starostę Powiatu R. w dniu [...] stycznia 1949 r. "Dokumentu nadania ziemi". Z treści tego dokumentu wynika, że w wykonaniu Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej P. M. nadano w trybie tego dekretu na własność nadział ziemi o obszarze [...] m2 wraz z własnością domu mieszkalnego, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w miejscowości W., dawny powiat [...], dawne województwo [...]. W związku z tym wyjaśnić należy, że dokument nadania ziemi i inwentarza wydawany nabywcom ziemi był decyzja administracyjną wydawaną w ramach dekretu o reformie rolnej. Dokument nadania ziemi i inwentarza (bo tak brzmiała cała nazwa tej decyzji) miał charakter decyzji konstytutywnej (prawotwórczy) i od dnia ostateczności stanowił tytuł własności nadanej nieruchomości (tak w J. Paliwoda "Przebudowa ustroju rolnego" Wyd. Prawnicze 1964). Fakt zatem, że w trakcie niniejszego postępowania organ nie odnalazł decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych przez nowonabywcę nieruchomości ziemskich, nie ma, w ocenie Sądu, żadnego wpływu na stan prawny tej nieruchomości, gdyż to nie ta decyzja przenosiła prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta jedynie ustalała klasyfikację i szacunek nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51, ze zm.), który ma w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, decydujące znaczenie, to dokument nadania ziemi stanowił tytuł własności nadanej działki, a zatem własność przedmiotowego gruntu przenosił wymieniony dokument nadania ziemi, który w rozpatrywanej sprawie jest decyzją ostateczną i niekwestionowaną przez organ. Tym samym decyzja w sprawią klasyfikacji i szacunku gruntu nie wpływa na sytuację prawną teścia skarżącej wynikającej z otrzymanego dokumentu nadania ziemi. Samo postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów nie naruszało natomiast praw i obowiązków właściciela. Podkreślić również należy, że prawidłowo organ ustalił, że tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza (pouczenie o tej treści znajduje się na dokumencie nadania ziemi). Nie wziął jednak organ orzekający pod uwagę faktu, że wpis ten, zgodnie z art. 2 ust. 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.), następował z urzędu i to na wiosek właściwego starosty, nie zaś nabywcy ziemi w trybie reformy rolnej. W tej sytuacji za wadliwe uznać należy ustalenie organu, że sam fakt istnienia - na dzień komunalizacji - niezgodności między wpisem w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnej przedmiotowej nieruchomości, jest wystarczający do uznania, że poprzednikowi prawnemu skarżącej nie przysługiwał na dzień komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości wynikający z przedstawionego dokumentu nadania ziemi. Podkreślić również należy, że wszelkie kwestie sporne dotyczące prawa własności do nieruchomości nie leżą w kompetencji organów administracji publicznej, ale sądów powszechnych. Do ochrony i rejestracji praw podmiotowych na nieruchomości służą księgi wieczyste, a spory na tle prawa własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Stąd też wobec jednoznacznego brzmienia § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej brak było podstaw do tego, aby na tym etapie postępowania wyjaśniającego odmówić skarżącej, jako następcy prawnego P. M., przymiotu strony w niniejszej sprawie. Oznacza to, że istotna dla oceny prawidłowości wydanych decyzji kwestia prawnego charakteru "dokumentu nadania ziemi" (który zdaje się być cały czas mylony przez organy orzekające, jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji, z aktem nadania ziemi, który ma zupełnie inny charakter prawny) budzi poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku odpowiednie postępowanie wyjaśniające, za wyjątkiem wystąpienia do Urzędu Miasta R. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ nadzoru prawidłowo zbadana. Natomiast zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie kwesti charakteru prawnego "dokumentu nadania ziemi" było elementem niezbędnym do dokonania przez organ nadzoru prawidłowej oceny kwestii interesu prawnego skarżącej. Wobec tego Sąd uznał, że organ nadzoru nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania organu nadzoru w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy zatem za co najmniej przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oderwaniu od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru winien przede wszystkim wystąpić do archiwów państwowych, w zasobach których mogą być przechowywane dokumenty urzędowe dotyczące przeprowadzenia na przedmiotowym terenie nadziałów ziemi w trybie reformy rolnej, a także do Starostwa Powiatowego, skoro starosta był organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, w poszukiwaniu informacji dotyczących ewentualnego wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku przedmiotowej nieruchomości. Po uzupełnieniu i ponownej analizie całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.