I SA/Wa 1771/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr KOC/3540/Zs/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako: "Kolegium" po rozpatrzeniu zażalenia D. S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 30 kwietnia 2024 r., znak: UD-IV-WNI-G.6826.353.2019.ECI w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : M. K. wystąpił o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 29 stycznia 2020 r., znak UD-IV-WNI-G.6826.353.2019.ECI (7.ECI.UD-IV-WNI) odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Strona nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia, wobec czego 11 lutego 2020 r. stało się ono ostateczne. Następnie M. K., reprezentowany przez D. S., powtórnie złożył wniosek o wydanie zaświadczenia. Następnie wniosek ponowiła D. S., użytkowniczka wieczysta nieruchomości na mocy umowy darowizny z [...] czerwca 2023 r., Rep. [...]. Wskazano, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i faktem jest, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. W wyniku rozpatrzenia złożonego podania Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r., znak: UD-IV- WNI-G.6826.353.2019.ECI odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, że po zbadaniu sytuacji prawnej i sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ustalono, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w całości lub w części jest wykorzystywana na cele niemieszkalne - prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem organu pierwszej instancji, ze względu na ustalone okoliczności nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. S. W uzasadnieniu zażalenia sformułowała szereg zarzutów, których istota sprowadzała się do tego, że z danych ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnionych w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż znajdujący się na nieruchomości budynek jest budynkiem mieszkalnym. W konsekwencji z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż faktem jest, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 904, dalej jako "ustawa") z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa wyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy o przekształceniu stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Kolegium wskazało, że do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów, ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Kolegium zaznaczyło, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia chodzi o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a.). Kolegium podkreśliło, że w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawno-kształtującym (decyzji). Podniosło, iż w najnowszym orzecznictwie wskazuje się, że znaczenie mają dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków ewentualnie wynikające z rejestrów, o których mowa w art. 82b ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Inne dowody mogłyby posłużyć do ustalenia klasy budowlanej budynku, gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej. Chodzi o będącą w posiadaniu organu właściwego w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną (art. 71 ustawy - Prawo budowlane), dokumentację organu nadzoru budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71 a ustawy - Prawo budowlane), dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b ustawy - Prawo budowlane) (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 943/22). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że choć ewidencja gruntów i budynków wskazuje na funkcję mieszkalną przedmiotowej nieruchomości to jednak dokumentacja budowlana dowodzi, że nie zaistniały okoliczności, których potwierdzenia domaga się składająca zażalenie. Organ wskazał, że w ewidencji gruntów wpisano mieszkalną funkcję budynku, a w księdze wieczystej przeznaczenie budynku mieszkalne. Niemniej dane w przywołanych rejestrach stoją w sprzeczności z wewnętrznymi rejestrami dotyczącymi gospodarowania odpadami komunalnymi oraz podatku od nieruchomości, w których wskazano, że na nieruchomości znajduje się budynek wykorzystywany na funkcje niemieszkalne. Te dane pokrywają się z obszerną dokumentacją budowlaną dowodzącą dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. W świetle tej dokumentacji organ nadzoru budowlanego kilkakrotnie potwierdził, że prowadzenie przedszkola w budynku położonym przy ul. [...] bez wymaganych prawem zgód wypełnia znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Kolegium, prowadzenie tej działalności przez szereg lat, w tym w dniu 1 stycznia 2019 r., jest bezsporne. Co więcej poświadczył to również użytkownik wieczysty, składając do Prezydenta m.st. Warszawy kopię umowy najmu nieruchomości na ten cel i potwierdzając, że umowa obowiązywała w dacie istotnej dla oceny faktu przekształcenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem D. S. aby organ pierwszej instancji bazował na przypuszczeniach. Podstawę ustaleń i rozstrzygnięcia stanowiły dokumenty. Wykorzystywanie budynku przy ul. [...] na inne cele niż mieszkalne nie nosiło znamion incydentalnego. Kolegium stwierdziło, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać żądane zaświadczenie. Skargę na postanowienie Kolegium z 19 czerwca 2024 r., nr KOC/3540/Zs/24 wniosła D. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: a. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia w świetle przepisów ustawy mają znaczenie ewentualne zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz sposób jego wykorzystywania, podczas gdy dla oceny czy nastąpiło przekształcenie istotny jest jedynie rodzaj wzniesionego budynku, a nie sposób jego wykorzystywania; b. art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy nie budzi żadnej wątpliwości, że przesłanki do jego wydania zostały spełnione, tj. nieruchomość 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy ustawy uległo przekształceniu w prawo własności; c. art. 4 ust. 3 i 6 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym, przez ich pominięcie i w konsekwencji pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia danych z ewidencji gruntów i budynków oraz z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, gdy tymczasem dane te powinny stanowić podstawę gospodarki gruntami oraz podstawę do ustalenia czy dany grunt spełnia kryteria ustawowe dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, d. par. 4 ust. 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r., nr XLII/1299/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I nieruchomość, zwanego dalej Planem zagospodarowania przestrzennego oraz art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez pominięcie, iż nieruchomość położona jest na terenie na którym jako podstawowa wskazana jest funkcja mieszkalna budynków, zaś funkcja usługowa dopuszczalna jest wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w domach jednorodzinnych, natomiast zgodnie z Prawem budowlanym wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lokalu usługowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku nie pozbawia budynku charakteru mieszkalnego. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: a. art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 pkt 1 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że brak podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wynika wprost z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej i w rezultacie odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy jego wydanie było możliwe na podstawie posiadanych przez organ danych oraz przekroczenie przez organ zakresu postępowania o wydanie zaświadczenia poprzez badanie kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku; b. art. 8 oraz 76 k.p.a. poprzez nieuzwględnienie w postępowaniu jednolitego orzecznictwa i praktyki nakazującej przy wydawaniu zaświadczenia w trybie ustawy bazować na danych z ewidencji gruntów oraz wpisów w księdze wieczystej pominięcia przy jego wydawaniu danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, stanowiących dokumenty urzędowe; c. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez wybiórczą analizę zebranego materiału dowodowego, która doprowadziła do niezgodnych z prawdą wniosków, iż nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkalne; d. art. 6, 7a, 8, 11 oraz 12 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w sposób nie uwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania poprzez: - pomijanie przy rozstrzygnięciu danych zawartych w ewidencji gruntów i księdze wieczystej oraz bazowanie na niepełnych danych dotyczących postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne podmioty oraz wybiórcze traktowanie tych danych; - uznanie, iż obywatel nie może przywrócić stanu zgodnego z prawem przed doręczeniem mu decyzji nakazującej takie przywrócenie, a także, że brak poinformowania przez obywatela organu administracji o wykonaniu decyzji administracyjnej świadczy o jej niewykonaniu i w konsekwencji uznanie, że nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie stanowiła gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe; - nieuzasadnione przedłużanie postępowań w przedmiocie przekształcenia użytkowania (aktualnie postępowania te trwają ponad 20 lat, samo postępowanie w sprawie zaświadczenia zamiast trwać 4 miesiące trwa 5 lat), co wywołuje uzasadnione podejrzenie, iż organ administracji podejmuje działania w celu uniknięcia zwrotu własności nieruchomości odebranej spadkodawcom skarżącej w trybie dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (tzw. "dekretu Bieruta") oraz w celu utrzymania dochodów z opłaty za użytkowanie wieczyste. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o : a. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 30 kwietnia 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wskazanie, iż w przypadku gdy z dokumentów urzędowych tj. ewidencji gruntów oraz kartoteki budynków wynika, że 1 stycznia 2019 r. nieruchomość zabudowana była na cele mieszkaniowe organ I instancji zobowiązany jest wydać zaświadczenie o żądanej treści w terminie 1 miesiąca od dnia, kiedy orzeczenie w niniejszej sprawie stanie się prawomocne; b. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęły zarzuty skargi i podała argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 czerwca 2024 r., nr KOC/3540/Zs/24 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 30 kwietnia 2024 r., odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach (o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2) organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a., obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. W tego rodzaju sprawie, poza zasadami wydania zaświadczeń uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386 t.j.) powoływanej dalej jako: "ustawa". Zgodnie z art. 1 i art. 2 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy o przekształceniu stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przywołany przepis prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2024 r., sygn.. akt II SA/Kr 1171/24). Ponadto, wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r., ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy posiadanych dokumentów stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji wskazują, iż w dacie wejścia w życie ustawy przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Organ stwierdził, że chociaż w ewidencji gruntów i budynków wpisano funkcję mieszkalną budynku, a w księdze wieczystej przeznaczenie budynku mieszkalne to jednak dane przywołane w tych rejestrach stoją w sprzeczności z obszerną dokumentacją budowlaną dowodzącą dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oraz z wewnętrznymi rejestrami dotyczącymi gospodarowania odpadami komunalnymi oraz podatkiem od nieruchomości, w których wskazano, że na nieruchomości znajduje się budynek wykorzystywany na cele niemieszkalne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], na dzień wejścia w życie ustawy była nieruchomością zabudowaną. Konieczne natomiast stało się rozstrzygnięcie czy na dzień 1 stycznia 2019 r. była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Przesłanką warunkującą, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest fakt, iż w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń oraz według danych z informacji z ewidencji budynków i lokali oraz treści księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalne, w którym nie ma samodzielnych lokali. Sądowi znane jest orzecznictwo zgodnie z którym punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i ust. 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 175 ze zm.; zwanej dalej: "p.g.k."). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych, itd.). W konsekwencji przyjęto zasadę związania zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania ustawy. Podkreślić jednak należy, że wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości wynikającym z innych dokumentów, a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, czy w księdze wieczystej w których wpisy częstokroć mogą mieć walor historyczny, nieuwzględniający zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu. Taka sytuacja, miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, kwestią istotną w sprawie, której organ nie mógł pominąć jest to, że z posiadanych dokumentów architektoniczno-budowlanych wynika, że użytkownik wieczysty dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na cele niemieszkalne (punkt przedszkolny). W wyniku kilkukrotnych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, powoływany dalej jako: "PINB" stwierdził, że "budynek (...) wykorzystywany jest na prowadzenie działalności o charakterze przedszkola. Działalność ta prowadzona jest na wszystkich kondygnacjach budynku, tj. w piwnicy i na trzech kondygnacjach nadziemnych. W oświadczeniu złożonym na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotychczasowy użytkownik wieczysty oświadczył, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w dniu 1 września 2009 r. Wobec tych ustaleń organ nadzoru budowlanego postanowieniem z 21 czerwca 2012 r., Nr IIOT/322/2012 wstrzymał użytkowanie budynku oraz nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Właściciel budynku nie tylko nie złożył wymaganych dokumentów, ale również nie zaprzestał użytkowania budynku na działalność przedszkolną. W tych okolicznościach PINB wydał decyzję z 27 września 2012 r., nr IIOT/367/2012 nakazującą przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykorzystywanego na cele przedszkolne. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, powoływanego dalej jako: "MWINB" decyzją z 12 listopada 2012 r., nr 1739/12. Zaznaczyć należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania zgody organów budowlanych, nastąpiła już w 2009 r. i stan ten trwał również w dniu istotnym dla rozstrzygnięcia, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r. Zmiana sposobu użytkowania budynku w konsekwencji prowadzi do zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy czy usługowy). Wskazać należy, że inne dowody mogą posłużyć do ustalenia klasy budowlanej budynku gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania budynku i jego klasy budowlanej. Chodzi tu o będącą w posiadaniu organu właściwego w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną (art.71 P.b), dokumentację organu nadzoru budowanego (art. 59aust. 2 pkt 2, art. 71 a P.b.) lub dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b P.b.) (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 943/22, wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II Kr 1171/24). W aktach sprawy znajdują się dokumenty, w tym decyzje organów nadzoru budowlanego wskazujące na ciągłość użytkowania budynku w sposób niemieszkalny (punkt przedszkolny). W szczególności w aktach sprawy znajduje się decyzja MWINB z 8 kwietnia 2019 r., nr 496/19 utrzymująca w mocy ww. decyzję PINB z 6 listopada 2018 r., znak: PINB.IIOT.5161.31.2018.ES, którą nakazano przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania, tj., na cele mieszkalne budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanego na cele przedszkola. Z decyzji MWINB z 8 kwietnia 2019 r., nr 496/19 wynika, że "3.08.2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Pana M. K., reprezentowanego przez radcę prawnego D. S., z treści którego wynika, iż w związku z zakończeniem w dniu 7 lipca br. trwania umowy najmu przy ul. [...] nastąpiło przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Jednak z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28.08.2018 r. wynika, iż poprzedni sposób użytkowania przedmiotowego budynku nie został przywrócony: "(...) Na nieruchomości w dalszym ciągu prowadzona jest działalność typu przedszkole." "Inne stanowisko dotyczące umowy najmu przedstawił M. K. na potrzeby postępowania podatkowego. Złożył 2 lipca 2018 r. kopię umowy najmu nieruchomości, zawartą na okres do 7 lipca 2018 r., z wyjaśnieniem, że budynek jest wynajmowany z przeznaczeniem na przedszkole. W dniu 19 października 2018 r. do organu wpłynęła kolejna informacja, iż ww. umowa najmu nieruchomości została przedłużona na czas nieokreślony". Podkreślić należy, że oznacza to, iż w dniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była wynajmowana na cele niemieszkalne (przedszkole). Dodać trzeba, że źródłem danych ewidencyjnych mogą być także m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej, co wynika z art. 22 ust. 2 P.g.k. oraz § 35 pkt 6 obowiązującego do 31 lipca 2021 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 ww. rozporządzenia. Szczególne znaczenie może mieć w tym zakresie klasa budowlana budynku określona w ewidencji gruntów według PKOB (§ 63 ust. 1 pkt 5 i ust. 1f pkt 5 ww. rozporządzenia). Zasadniczo bowiem funkcja budynku odpowiada jego klasie budowlanej (§ 28 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia). Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) w pkt III dokonuje podziału na budynki mieszkalne ( dział 11) i niemieszkalne (dział 12). Wśród budynków niemieszkalnych wyodrębniono kategorię "Ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki o charakterze edukacyjnym, budynki szpitali i zakładów opieki medycznej oraz budynki kultury fizycznej" (grupa 126). Wśród kategorii tej wskazano na klasę budynków szkół i instytucji badawczych (1263), która obejmuje budynki szkolnictwa przedszkolnego, szkolnictwa podstawowego i ponadpodstawowego (np. przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły średnie, licea ogólnokształcące, licea techniczne, itp.). Zgodnie zatem z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych przedszkola są zaliczane do kategorii budynków niemieszkalnych. Zdaniem Sądu, organ stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku zgromadził dokumenty wskazujące na to, że przed dniem 1 stycznia 2019 r., nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną i stan ten trwa do chwili obecnej. Pomimo zatem pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w całości jest wykorzystywana na cele niemieszkalne i także na cele niemieszkalne była wykorzystywana w dniu 1 stycznia 2019 r. Dodatkowo zauważyć należy, że z uwagi na okres działalności przedszkola na terenie przedmiotowej nieruchomości, wykorzystywanie nieruchomości na inne cele niż mieszkaniowe nie nosi znamion incydentalnego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego wielokrotnie potwierdzały, że działalność przedszkolna pod adresem ul. [...] prowadzona jest od wielu lat w ramach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że strona, wnioskując o wydanie zaświadczenia, sama przywołuje rozstrzygnięcia PINB, ale czyni to w sposób wybiórczy. Wskazuje, że decyzja PINB z 6 listopada 2018 r., nr IIOT/594/2018 nakazująca przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania budynku wykorzystywanego na cele przedszkola "miała charakter natychmiastowy". Tym samym sugeruje, że wykonano ją niezwłocznie, jeszcze przed 1 stycznia 2019 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Z dokumentacji wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącej dopiero 17 stycznia 2019 r., i w tym samym dniu skarżąca zapoznała się z aktami postępowania. Wykonanie obowiązku nałożonego tą decyzją i przywrócenie funkcji mieszkalnej budynku wykorzystywanego na cele przedszkola nie mogło więc nastąpić przed 1 stycznia 2019 r., ponieważ strona nie mogła wykonać decyzji, nie wiedząc o jej wydaniu i nie znając jej treści. Natomiast informacja o wykonaniu decyzji organu nadzoru budowlanego datowana jest na dzień 10 lipca 2019 r., a zatem po dacie istotnej w sprawie tj. po 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu, prawidłowo organ badając spełnienie przesłanek do wydania zaświadczenia bazował zarówno na rejestrach (ewidencji gruntów i budynków, księdze wieczystej), jak i na obszernej dokumentacji organów nadzoru budowlanego, której w tej sprawie nie można pominąć i która jest także dokumentem urzędowym. W sytuacji kolizji między stanem faktycznym wynikającym z rejestrów a stanem wynikającym z dokumentów organu nadzoru budowlanego oraz stanem faktycznym nieruchomości słusznie organy stwierdziły, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, gdyż budynek w dacie 1 stycznia 2019 r. nie był wykorzystywany na cele mieszkalne. Skoro zatem budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości (na dzień 1 stycznia 2019 r.) nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i nie podlega normie wynikającej z art. 1 ustawy. Nie nastąpił zatem skutek opisany w dyspozycji powołanego przepisu, tj. nie nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Reasumując, analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji potwierdza ocenę organów, że znajdujący się na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] budynek nie odpowiada powołanej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z dokumentów organów nadzoru budowlanego jasno wynika, że budynek znajdujący się na nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r. był przeznaczony na cele niemieszkalne (punkt przedszkolny) i w taki sposób był wykorzystywany. Nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu co wynika z decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego i zmiana ta była także w dniu 1 stycznia 2019 r., Dodatkowo wskazać należy, że działalność przedszkolna wynika także z zawartych umów najmu nieruchomości z 31 grudnia 2017 r. (na okres do 7 lipca 2018 r.) oraz kolejnej umowy przedłużającej ww. umowę na czas nieokreślony (pismo z 9 października 2018 r.). Ponadto, z pisma skierowanego do Referatu Opłat Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy Mokotów z 5 czerwca 2018 r. wynika, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości z funkcji mieszkalnej na usługową – prywatne przedszkole i należy podjąć działania w zakresie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ww. gruntu. Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust, 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3, art. 4 ust. 3 i 6 ustawy, gdyż organ nie pominął żadnych dokumentów w sprawie i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o wszystkie posiadane dokumenty. Prawidłowo stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ w zakresie koniecznym ocenił posiadany materiał dowodowy, a ocena ta wbrew zarzutom skargi nie nosi cech dowolności, ani nie była wybiórcza. Przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej. Organ nie naruszył także art. 8 oraz 76 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie orzecznictwa, gdyż wskazał, że co do zasady wiążące są dane wynikające z rejestrów tj. z ewidencji gruntów oraz wpisów w księdze wieczystej, jednak w niniejszej sprawie istotne znaczenia ma także dokumentacja z postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, a dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co wynika z decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Istotne jest, że zmiana ta miała miejsce także w dniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy tj. w dniu 1 stycznia 2019 r. W takiej sytuacji organ prawidłowo odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nie naruszony został także art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 pkt 1 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a i art. 218 § 2 k.p.a., gdyż organ nie badał kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku, lecz odmówił wydania zaświadczenia, na podstawie posiadanych dokumentów, w tym także dokumentów organów nadzoru budowlanego dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i dotyczących nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. na cele mieszkalne. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.