I SA/Wa 1773/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) w związku z art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II. Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji SKO przedstawia się w sposób następujący. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł, przeznaczonego na zakup leków, szczepionki oraz zakup posiłków wydawanych w stołówce. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w trakcie postępowania ustalono, iż wnioskodawca mieszka z córką, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Dochód miesięczny strony w marcu wyniósł [...] zł i przewyższa kryterium dochodowe wskazane ustawą (542,00 zł). Ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej, nie przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w przypadku wnioskodawcy nie znajduje zastosowania przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej (dalej "ustawy"), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy. 2. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, podnosząc, że ze względu na jego trudną sytuację finansową i zdrowotną w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r., SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO podniosło w szczególności, co następuje: 1. Przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej ustala kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - dochody skarżącego kryterium to przekraczają. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, zaś osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Osoba ubiegająca się o pomoc społeczną winna we własnym zakresie podejmować wszelkie działania w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, a ośrodki pomocy społecznej nie mogą ponosić wszystkich kosztów utrzymania wnioskodawcy. 2. Przepis art.39 ust. 1 ustawy określa przesłanki przyznania zasiłku celowego. Spełnienie kryteriów do przyznania zasiłku celowego nie oznacza, iż po stronie wnioskodawcy istnieje roszczenie o przyznanie świadczeń w żądanej wysokości, gdyż rozpoznając wniosek organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zasiłki przyznawane na podstawie powołanego przepisu dotyczą osób, które spełniają kryterium dochodowe. 3. Przepis art.41 ustawy o pomocy społecznej, reguluje instytucję specjalnego zasiłku celowego, mającego zastosowanie w sytuacji przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Świadczenie to ma charakter nadzwyczajny i zgodnie z literą przepisu znajduje zastosowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ocena stanu faktycznego sprawy w świetle wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", sformułowanej w orzecznictwie sądowym, prowadzi do wniosku, że tego rodzaju przesłanka w sprawie nie wystąpiła. Powyższe przesądza o konieczności odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącego. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, wskazując na niezbędność uzyskania żądanych świadczeń w szczególności w świetle konieczności sfinansowania szczepionki, umożliwiającej poddanie się skarżącego szeregowi zabiegów operacyjnych, w tym operacji o charakterze [...]. V. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 listopada 2014 r. pełnomocniczka skarżącego, działająca z urzędu, oświadczyła, że choroba [...] jego mocodawcy, w związku z którą ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej, poczyniła znaczące postępy, dające się zauważyć już w samym wyglądzie skarżącego. Środki pieniężne, o które wnioskuje skarżący, mają w tej sytuacji służyć ratowaniu życia. Jednocześnie, w złożonym na rozprawie piśmie procesowym pełnomocniczka podtrzymała dotychczasowe stanowisko skarżącego w całości, a tytułem uzupełnienia skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez: - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające m.in. na wadliwym przyjęciu, że sytuacja życiowa, w której znajduje się skarżący, nie jest na tyle ciężka, aby uzasadniać przyznanie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, podczas gdy skarżący jest osobą [...] chorą, której aktualny stan zdrowia wymaga przeprowadzenia natychmiastowej operacji [...] oraz uzależniony jest od wypłaty dodatkowego świadczenia, o które wnosi, gdyż warunkiem przeprowadzenia operacji jest poddanie się obowiązkowemu szczepieniu na żółtaczkę nierefundowanemu przez NFZ, - błędne ustalenie, że sytuacja skarżącego nie wykracza poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, podczas gdy poważny stan zdrowia skarżącego ([...]) są właśnie taką wyjątkową sytuacją, na jaką nie można mieć wpływu, a która wymaga ponoszenia dodatkowych wydatków związanych z leczeniem oraz zakupem drogich leków i zdecydowanie powinna zostać zakwalifikowana do zdarzeń nadzwyczajnych oraz zagrażających w sposób bezpośredni życiu skarżącego, zaś organ nie dopatrzył się w niej niczego wyjątkowego, - dokonanie błędnego uznania, iż żądanie wypłaty specjalnego zasiłku celowego w świetle jego sytuacji życiowej nie jest niezbędne, podczas gdy brak środków na wykupienie szczepień przeciwko żółtaczce uniemożliwia przeprowadzenie operacji niezbędnej do ratowania życia skarżącego, a jej brak, bądź długie oczekiwanie na jej przeprowadzenie, może w konsekwencji doprowadzić do śmierci skarżącego, - niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, pomijające zupełnie w swojej treści wątek poważnej choroby, a w konsekwencji brak dokonania dokładnej oceny wszystkich faktów oraz wskazania przyczyn uznania tych okoliczności jako nieistniejących bądź nieistotnych, podczas gdy powinny one zostać dokładnie zbadane przed wydaniem rozstrzygnięcia i przytoczone w treści uzasadnienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocniczka skarżącego wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VII. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VIII. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Przedmiot kontrolowanych decyzji stanowiła odmowa udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, stanowiących świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c ww. ustawy. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy – w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W odniesieniu do tego rodzaju świadczenia pieniężnego ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 8 kryterium dochodowe, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia. Zgodnie zaś z art. 41 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1); zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującej dopuszczalność przyznania specjalnego zasiłku celowego stronie przekraczającej kryterium dochodowe. Interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy mieć na uwadze okoliczność, iż po pierwsze – odnosi się do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre – dotyczy osób, które spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny ponad wszelką wątpliwość jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, wykraczająca poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 179/13). IX. Odnosząc do niniejszej sprawy przywołane wyżej uwarunkowania prawne, stwierdzić należy, że rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta, SKO nie wywiązało się z ciążącego na nim, jako organie odwoławczym, obowiązku dokonania wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO należy postawić zarzut formułowania kategorycznych wniosków o braku przesłanek do uwzględnienia żądań skarżącego, wyłącznie w oparciu o rozważania natury teoretycznej (powołanie cytatów z orzecznictwa sądowego) oraz lakoniczne odniesienie tychże do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, ponownie rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ dokonuje oceny materiału dowodowego w jego całokształcie – w tej konkretnej zaś sprawie, winno to prowadzić do wnikliwej oceny przez SKO usprawiedliwionych potrzeb skarżącego (i jego sytuacji materialnej) w kontekście pogarszającego się stanu jego zdrowia. Z oświadczeń pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie wynika, że sytuacja w tym zakresie charakteryzuje się dynamiką z uwagi na postępującą chorobę [...] skarżącego. O ile co do zasady słusznie zauważyło SKO, że instytucja specjalnego zasiłku celowego, będąca świadczeniem o charakterze nadzwyczajnym, ma zastosowanie tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, o tyle brak szczegółowego rozważenia przez organ odwoławczy, czy aktualna sytuacja majątkowa skarżącego istotnie umożliwia mu pokrycie wydatków związanych z zaszczepieniem się, warunkującym możliwość poddania się zabiegowi ratującemu życie, nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, że wskazany w ustawie szczególny przypadek nie wystąpił. Obowiązek ten wywieść należy z treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności postępowania zakłada przeprowadzenie przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, którym ono służy. Omawiana zasada stwarza gwarancję, aby dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i budzący zaufanie stron postępowania przeanalizowano wszelkie argumenty, jak również aby dwukrotnie zajęto merytoryczne stanowisko w sprawie – dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie może doprowadzić w konsekwencji do wydania orzeczenia, które będzie odpowiadać prawu. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a zarazem element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, tj. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, zważywszy na trwającą od dłuższego czasu powtarzalność kolejno ponawianych żądań skarżącego odnośnie przyznania przedmiotowych świadczeń, że sama okoliczność poprzedniego nieuwzględniania tych żądań (w tym fakt oddalania w przeszłości przez tut. Sąd skarg skarżącego na poprzednie decyzje SKO), nie stanowi automatycznej przesłanki do nieuwzględnienia żądań formułowanych przez skarżącego obecnie. Ponowie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy szczegółowo odniesie się do sytuacji materialnej oraz zdrowotnej skarżącego. Dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ rozważy możliwość wystąpienia przesłanki, określonej w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiającej udzielenie specjalnego zasiłku celowego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.