I SA/Wa 1773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w listopadzie 2016 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. M. S. wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie mu pomocy materialnej na miesiąc listopad 2016 r. wraz z wyrównaniem za wszystkie miesiące począwszy od lutego 2003 r., za które takiej pomocy mu odmówiono. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. S. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ wskazał na podejmowane bezskuteczne próby kontaktu z wnioskodawcą, zmierzające do przeprowadzenia z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego, będącego koniecznym elementem postępowania dowodowego w sprawach o przyznanie pomocy społecznej, na podstawie którego ustala się sytuację osobistą, rodzinną i dochodową osoby wnioskującej o pomoc, co umożliwia określenie formy i wysokości pomocy. Jednocześnie organ przywołał treść art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 930, ze zm.) i wyjaśnił, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nienawiązanie zaś kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu należy, zdaniem organu, ocenić jako odmowę jego przeprowadzenia. Organ I instancji wskazał przy tym, że ostatni wywiad środowiskowy z wnioskodawcą przeprowadzony został [...] maja 2013 r. i ze względu na upływ czasu nie może stanowić podstawy do oceny jego aktualnej sytuacji życiowej. Organ zwrócił także uwagę na przysługujące wnioskodawcy świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których z nieznanych przyczyn wnioskodawca nie odbiera, a mógłby z nich samodzielnie zabezpieczać własne potrzeby bytowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. S. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, zgodnie z którą brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Taki zaś brak współdziałania miał, zdaniem Kolegium, miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S., podnosząc, że przywołane w niej argumenty zawierają kłamstwa i oszczerstwa za wyjątkiem informacji o dodatku mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1769, ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 powołanej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium dochodowe, może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości. Decyzję administracyjną w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ma na celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1788). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad ten przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przeprowadzając wywiad, pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Artykuł 4 omawianej ustawy stanowi, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której zależy udzielenie bądź nieudzielanie wnioskowanej pomocy. Decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez skarżącego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się natomiast do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola Sądu ma zatem jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym i inne wymienione w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy służy bowiem ustaleniu przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Bez tego wywiadu nie sposób ustalić, czy wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria (m.in. tzw. kryterium dochodowe) do udzielenia mu wnioskowanej pomocy. Na podstawie właśnie wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjną częścią postępowania dowodowego, pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07, niepubl.). Jak wynika z akt sprawy, pomimo próby skontaktowania się ze skarżącym (pismo organu z dnia 6 grudnia 2016 r. skierowane do skarżącego), nie udało się pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzić z nim wywiadu środowiskowego. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu wnioskodawcy stanowi w ocenie Sądu wystarczającą przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej. Trzeba także mieć na względzie, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc społeczna ograniczałaby się prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, negatywna ocena postawy wnioskodawcy, wyrażającej się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy przyznania mu zasiłku celowego. Organ nie dysponował jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom "niezbędnej potrzeby bytowej", określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej lub stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art.41 powołanej ustawy", a także czy w rozpatrywanej sprawie zachowane jest, czy nie tzw. kryterium dochodowe. W okolicznościach tej sprawy uznać należy trafność postawionego przez organ I instancji zarzutu braku współdziałania skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy dokonały również właściwej oceny postawy skarżącego. W ocenie Sądu decyzji wydanej w rozpatrywanej sprawie nie można określić jako dowolnej. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze pozbawione są uzasadnionych podstaw. Sąd wziął również pod uwagę, że jak wynika z akt analizowanej sprawy, podejmowane były przez organ próby ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Brak w rozpatrywanej sprawie niezbędnego wywiadu środowiskowego nie jest zatem wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz następstwem tylko i wyłącznie braku współdziałania skarżącego z organem pomocowym w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że uznanie przez organ faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy jest niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej, a ponadto może budzić wątpliwości, gdy organ administracji nie ma możliwości ich weryfikacji w środowisku, w którym przebywa osoba wnioskująca o pomoc społeczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W ocenie Sądu, sposób zachowania skarżącego uniemożliwił ocenę, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, przy uwzględnieniu tego, że jest on uprawniony do świadczenia rentowego i emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest na tyle trudna, że należy mu pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Brak możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego uniemożliwił pracownikom socjalnym analizę i ocenę sytuacji skarżącego i sformułowanie wniosków z niej wynikających, stanowiących podstawę planowania pomocy, jej rodzaju i zakresu. Raz jeszcze podkreślić należy, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Obowiązek współdziałania osób pobierających takie świadczenia z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest zatem niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu, pomoc społeczna Państwa nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Motywy, którymi kierowały się organy, mieszczą się natomiast w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków celowych, przewidzianych przez przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym ramach przysługującego organom uznania administracyjnego). Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.