I SA/Wa 1773/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "Minister", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...] (dalej również jako: "Gmina", "wnoszący zażalenie", "strona odwołująca się", "strona skarżąca", "skarżący") z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], od pisma ("postanowienia") Wojewody [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji", "Wojewoda") z [...] kwietnia 2020 r., nr: [...], postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uznał zażalenie za niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2020 r. Gmina [...] zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiących działki nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], arkusz mapy 1, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, Wojewoda [...] poinformował Gminę, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 17a ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji zauważył, że analiza zapisów księgi wieczystej obejmującej przedmiotowe nieruchomości wykazała, że na podstawie decyzji Wojewody [...] stanowiących podstawę wpisu w dziale II (własność) tej księgi na nieruchomości ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. Ponadto z treści działu I (SP - spis spraw związanych z własnością) wynika, że nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz P. do 5 grudnia 2089 r. Organ podniósł również, że przed 5 grudnia 1990 r. sporny grunt pozostawał w zarządzie P., a decyzje o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nadal pozostają w obrocie prawnym. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Miasto [...] złożyło zażalenie od pisma Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wyrażono pogląd, że wyżej opisane pismo należy zakwalifikować jako postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływanej dalej jako: "kpa"). Jednocześnie strona wnosząca zażalenie, jako istotę sprawy wskazała dokonanie oceny, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia mienia na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W ocenie żalącego, postępowanie to może być zainicjowane również na wniosek strony postępowania. Ponadto w uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Wojewoda [...] winien ustalić stan prawny przedmiotowego mienia w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., a organ ograniczył się do stwierdzenia, iż wniosek strony jest niezgody z zapisem księgi wieczystej, w której dziale II jako użytkownik wieczysty wpisana jest P. S.A. w [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister uznał zażalenie za niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalność związana z przedmiotem zaskarżenia występuje w sytuacji jego braku oraz, gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Zażalenie jest więc niedopuszczalne m.in. w sytuacji, gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. W konsekwencji Minister uznał, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Stwierdzenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na niego obowiązek wydania postanowienia o jego niedopuszczalności. Brak jest przy tym możliwości merytorycznej oceny zaskarżonego aktu. Minister podkreślił też, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie może być więc wniesione tylko na postanowienia, enumeratywnie wyliczone w tej ustawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje stosowania formy postanowienia dla informacji o nie wszczynaniu z urzędu postępowania. Skoro Wojewoda nie skorzystał z możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, to nie mógł również wydać decyzji czy postanowienia. Wobec powyższego Minister uznał, że złożenie zażalenia od informacji o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanego aktu i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 134 kpa, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, które wynika z wyrażonej przez Ministra oceny dotyczącej postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i zakwalifikowania go, jako pisma informacyjnego. W ocenie skarżącej kwestionowane pismo, spełnia wszystkie przesłanki postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wpisane w art. 61a kpa. Taki akt powinien był wydać Wojewoda, przy błędnym – zdaniem skarżącej - zastrzeżeniu, że w okresie obowiązywania art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, postępowanie w sprawie komunalizacji nieruchomości mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Gmina zarzuciła również, że Minister przyjął formę rozstrzygnięcia nieprzewidzianą w przepisach kpa - pismo informacyjne, którym zakończył postępowanie. W ocenie skarżącej, Minister nie uzasadnił przyjętego stanowiska, nie odniósł się też do treści zażalenia, ani do problemu wszczęcia postępowania na wniosek i do przyjętej wykładni art. 61a kpa. Nie wypowiedział się również w kwestii treści i formy postanowienia w rozumieniu Kodeksu. Gmina wskazała jednocześnie, że nawet w sytuacji przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia mienia mogło nastąpić wyłącznie z urzędu, nie zwalniało to Wojewody od ustalenia stanu prawnego mienia ogólnonarodowego, który istniał w dacie wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.). Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, iż wniosek skarżącej jest niezgodny z zapisem księgi wieczystej nr [...], dział II, w której jako użytkownik wieczysty jest wpisana P. S.A. w [...], co wskazał jako podstawę uznania, że spółce tej przysługiwało [...] maja 1990r, prawo zarządu spornej nieruchomości. Zdaniem Gminy organ pierwszej instancji, winien był dokonać oceny prawidłowości decyzji z [...] września 2005 r. nr [...], na której to podstawie dokonał uprzednio stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz P. S.A. i wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. W skardze podniesiono przy tym, że wniosek z [...] marca 2020 r. zawiera żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca wskazała również, że w jej ocenie, głównym problemem w sprawie jest zagadnienie wszczęcia postępowania w przedmiocie nabycia mienia w trybie wnioskowym. Zdaniem Gminy, jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w jej ocenie zawarta w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. odmowa wszczęcia postępowania, mimo braku określenia go jako postanowienie, z uwagi na samą jego treść i charakter, w tym władcze rozstrzygnięcie, wskazuje na wydanie przez organ postanowienia w tym zakresie. Wojewoda uznając, że wszczęcie takiego postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu, aby pozostać w zgodzie z dyspozycją art. 61a kpa powinien, zdaniem skarżącej, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – i tak należy traktować sporne pismo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Minister stwierdził, że w sytuacji uznania zażalenia za niedopuszczalne brak było podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych w środku zaskarżenia zarzutów. Nie było więc możliwe zbadanie kwestii, czy w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji objętych wnioskiem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Gminy [...] na pismo (uznane przez stronę skarżącą za postanowienie) Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. Podstawę prawną aktu Ministra stanowi art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 kpa). Dodatkowo, zgodnie z art. 144 kpa, przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W oparciu o powyższą normę prawną, Minister przyjął, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. Gmina [...] wniosła zażalenie na pismo Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr: [...], które nie stanowiło postanowienia (nie było aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu), a miało charakter jedynie informacyjny. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie zawierało ocenę, że sporne pismo Wojewody pozbawione jest charakteru rozstrzygnięcia władczego, a więc nie można go kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Na tej też podstawie, a więc – z przyczyny przedmiotowej – organ drugiej instancji wydał akt oparty na art. 134 kpa. W odniesieniu do powyższego Sąd stwierdza, że prawidłowo Minister powołał się na art. 141 § 1 kpa i wskazał, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kpa tak stanowi. Na mocy tej normy prawnej, zażalenie – pojmowane jako samodzielny i formalny środek zaskarżenia – przysługuje wyłącznie w odniesieniu do enumeratywnie wyliczonych postanowień organu administracji publicznej, których kwestionowanie przewidują expressis verbis unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których akt ten został wydany (np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w oparciu o art. 61a § 2 kpa). W sytuacji, gdy akt organu nie został objęty powyższymi regulacjami, organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Przechodząc do oceny istoty sprawy Sąd stwierdza, że pismo informacyjne Wojewody z [...] kwietnia 2020 r., ma charakter wykluczający zakwalifikowanie go jako aktu władczego organu, czy też uznania za postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 2 kpa – jak w złożonym zażaleniu oraz zarzutach skargi próbuje argumentować Gmina. Zauważyć tu należy, że uregulowana w przywołanym przepisie (art. 61a § 2 kpa) instytucja odmowy wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy postępowanie administracyjne wszczęte miałoby być na złożony we własnym imieniu wniosek określonego podmiotu. Rację ma również Minister wskazując, że w ocenianej sprawie Gmina wniosła zażalenie na pismo organu posiadające charakter wyłącznie informacyjny, a nie – jak twierdzi skarżąca – na akt zaskarżalny zgodnie z przepisami kpa. Podkreślić tu trzeba, że kwestionowane pismo Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. jedynie "informuje" o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji wskazanych we wniosku z [...] marca 2020 r. nieruchomości. Wydane wprawdzie zostało jako odpowiedź na wniosek Gminy o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, ale w tym przedmiocie (ani w żadnym innym) nie zawiera władczego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem uznać, że kwestionowane pismo Wojewody przesądza o prawach i obowiązkach strony. Stanowi ono wyłącznie czynność informacyjną organu. Oceny tej nie zmienia stanowisko Gminy, z którego wynika, że skoro ww. pismo zostało wydane na skutek jej wniosku, to winno być traktowane jako postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 61 a § 2 kpa. Kwestionowane pismo z [...] kwietnia 2020 r. nie jest postanowieniem i takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. W tej sytuacji należało przyjąć, że brak jest podstaw do uznania, aby mogło być ono zaskarżone w drodze zażalenia (nie stanowi bowiem postanowienia, na które zgodnie z przepisami prawa, służy środek zaskarżenia). W tym miejscu wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania (czy zażalenia - na podstawie odesłania z art. 144 kpa), może mieć dwojaki charakter: podmiotowy bądź przedmiotowy. Ta ostatnia obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (aktu prawa wydanego przez organ, podlegającemu zaskarżeniu w drodze zażalenia, czy odwołania). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co w sposób prawidłowy zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra i doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Ponadto, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku odniesienia się przez Ministra do zarzutów środka zaskarżenia z [...] kwietnia 2020 r., Sąd stoi na stanowisku, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia o charakterze przedmiotowym wyłącza ocenę merytoryczną zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma z [...] kwietnia 2020 r. i wypowiadanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że stan sprawy obligował organ drugiej instancji do zastosowania w sprawie art. 134 kpa. Niezależnie od powyższego, dostrzegając stanowisko skarżącej zawarte we wniosku skierowanym do Wojewody [...] oraz w rozpoznawanej skardze, Sąd zauważa, że w sytuacji, gdy strona skarżąca stoi na stanowisku, że organ nie rozpoznał jej wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości (poprzez wydanie decyzji, czy postanowienia), może bronić swoich praw wywodząc skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu, po wyczerpaniu trybu uregulowanego w art. 37 kpa. O ile bowiem bezspornym jest, że pismo informacyjne nie podlega zaskarżeniu, to kontrola działania organu (bądź braku takiego działania) może nastąpić w ramach wniesionej skargi na bezczynność. Zauważyć przy tym trzeba, że nieuzasadniony brak rozpatrzenia wniosku w formie indywidualnego aktu administracyjnego uznany może zostać za nierozpoznanie sprawy w terminie Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.