I SA/Wa 1773/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 czerwca 2023 r. nr DO3.7611.128.2019.MA w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., nr DO3.7611.128.2019.MA, Minister Rozwoju i Technologii (dalej również jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku A. A. (dalej również jako "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 16 marca 2023 r., nr DO3.7611.128.2019.OC, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 5 lipca 2019 r. A. A. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96, w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 24 lutego 1956 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W pozostałej części, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96 stwierdzała, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), postanowieniem z 16 października 2018 r., sygn. akt KR II R 54/18 wszczęła postępowanie rozpoznawcze wobec decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 7 lutego 2008 r., nr 63/GK/DW/2008 oraz z 7 lutego 2008 r., nr 65/GK/DW/2008, zmienionych następnie decyzjami Prezydenta z 6 lipca 2012 r., nr 302/GK/DW/2012 oraz z 6 lipca 2012 r., nr 303/GK/DW/2012, w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W związku ze wszczęciem przez Komisję postępowania rozpoznawczego w przedmiocie ww. decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta – postanowieniem z 16 marca 2023 r., nr DO3.7611.128.2019.OC, Minister zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96. Pismem z 11 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., nr DO3.7611.128.2019.MA, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z 16 marca 2023 r., nr DO3.7611.128.2019.OC. Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną utrzymanego w mocy postanowienia stanowi m.in. przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, dalej również jako "ustawa"), zgodnie z którym - w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. Minister wyjaśnił przy tym, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 3 lit. b ustawy przez decyzje reprywatyzacyjną, należy rozumieć także ostateczną albo nieostateczną decyzję właściwego organu w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz 1985 r. poz. 99, dalej jako "dekret"). Wobec tego Minister stwierdził, że na mocy przywołanego przepisu każde postępowanie, które dotyczy – tak jak niniejsze, zainicjowane wnioskiem Skarżącej – decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej podlega zawieszeniu, jeżeli Komisja wszczęła własne postępowanie rozpoznawcze. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie to nie zostało zakończone. Zdaniem Ministra, nie jest spod tej regulacji wyłączone postępowanie w trybie nadzoru, a redakcja przepisu wskazuje, że ustawodawca zmierzał do objęcia nim możliwie szerokiego zakresu spraw. Skargę na postanowienie Ministra z 22 czerwca 2023 r. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. A. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 82 k.p.a.; art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; oraz art. 26 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, w szczególności wskazała, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego przed Komisją są obecnie cztery decyzje reprywatyzacyjne Prezydenta, tj.: dwie decyzje z 7 lutego 2008 r. o numerach 63/GK/DW/2008 i 65/GK/DW/2008 oraz dwie decyzje z 6 lipca 2012 r. o numerach 302/GK/DW/2012 i 302/GK/DW/2012. Natomiast, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r, której dotyczy postępowanie zawieszone przez Ministra nie jest, zdaniem Skarżącej, przedmiotem postępowania rozpoznawczego przed Komisją. Ponadto, Skarżąca wyjaśniła, że decyzje reprywatyzacyjne Prezydenta zostały wydane na długo po wydaniu kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie odwrotnie. Skarżąca zarzuciła również Ministrowi, że zawieszone postępowanie nie spełnia także innych przesłanek wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy, ponieważ nie jest postępowaniem toczącym się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnych badanych przez Komisję, jak też nie jest postępowaniem prowadzonym przez Ministra zanim Komisja wszczęła postępowanie rozpoznawcze co do wymienionych wyżej decyzji Prezydenta. Skarżąca zarzuciła również organowi, że przytoczył jedynie przepisy, ogólnie stan faktyczny i autorytarnie stwierdził, że postępowanie ulega zawieszeniu na mocy art. 26 ust. 1 ustawy. Nie odniósł się w ogóle do istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie dokonał kwalifikacji stanu faktycznego do poszczególnych przesłanek wynikających z art. 26 ust. 1 ustawy. Trudno tym samym przyjąć, jak wskazała dalej Skarżąca, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi uzasadnienia określone w przepisach art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, jest ono także przykładem pogwałcenia zasady przekonywania. W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu postanowień Ministra, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna. Podstawę prawną obu zaskarżonych postanowień Ministra stanowi m.in. art. 26 ust. 1 z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Zgodnie z tym przepisem, w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. Z kolei, według art. 2 pkt 3 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji reprywatyzacyjnej - należy przez to rozumieć ostateczną albo nieostateczną decyzję właściwego organu: a) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, b) w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, c) stanowiącą podstawę wypłaty odszkodowania lub przyznania odszkodowania w związku z nieruchomością warszawską. Minister uzasadniając stanowisko co do konieczności zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96, stanął na stanowisku, że dalsze procedowanie uzależnione jest od zakończenia postępowania prowadzonego przez Komisję do spraw nieruchomości warszawskich - sygn. akt KR III R 54/18. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postanowieniem z 16 października 2018 r., sygn. akt KR II R 54/18, Komisja wszczęła postępowanie rozpoznawcze wobec decyzji Prezydenta z 7 lutego 2008 r., nr 63/GK/DW/2008 oraz z 7 lutego 2008 r., nr 65/GK/DW/2008, zmienionych następnie decyzjami Prezydenta z 6 lipca 2012 r., nr 302/GK/DW/2012 oraz z 6 lipca 2012 r., nr 303/GK/DW/2012, w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, skoro kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96, również dotyczy wspomnianej nieruchomości [...], to postępowanie w tej sprawie, obecnie prowadzone przez Ministra, musi zostać zawieszone albowiem za decyzję reprywatyzacyjną uznać należy – zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 3 lit. b ustawy – także ostateczną decyzję właściwego organu (w tym przypadku decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (w tym przypadku decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 24 lutego 1956 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]). Sąd stanowiska to podziela. Należy bowiem zauważyć, że obecnie prowadzone przed Ministrem postępowanie nadzorcze jest – jak tego wymaga przepis art. 26 ust. 1 ustawy – postępowaniem dotyczącym decyzji reprywatyzacyjnej, w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. b ustawy. Decyzją reprywatyzacyjną w myśl tego przepisu jest także decyzja w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca wnioskiem z 5 lipca 2019 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności takiej właśnie decyzji - decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96, w przedmiocie stwierdzenie nieważności w części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 sierpnia 1966 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 24 lutego 1956 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (w pozostałej części, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96 stwierdzała, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa). Taka konstatacja prowadzi natomiast do wniosku, że postępowanie nadzorcze toczące się przed Ministrem, dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej (decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 4 listopada 1998 r., nr PO.05.053-R-32/96), podlega na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy zawieszeniu, o czym organ prawidłowo orzekł w postanowieniu z 16 marca 2023 r. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podnoszona przez Skarżącą kwestia nie spełnienia pozostałych przesłanek zawieszenia postępowania, określonych w art. 26 ust. 1 ustawy (postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej). Użyte bowiem przez ustawodawcę w treści art. 26 ust. 1 ustawy słowo "albo" oznacza tzw. alternatywę wykluczającą, czyli dysjunkcję, a więc spełnienie choćby jednej z przesłanek tam określonych daje organowi podstawy do zawieszenia postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo, na istnienie obowiązku zawieszenia postępowania nadzorczego bez wpływu pozostaje również chronologia wydawania decyzji w sprawie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], czyli fakt, że decyzje reprywatyzacyjne Prezydenta zostały wydane już po wydaniu kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy w zakresie unormowania art. 26 ust. 1 ustawy było maksymalnie szerokie zakreślenie kręgu sprawy dotyczących danej nieruchomości warszawskiej, mających związek z prowadzonym przed Komisją postępowaniem. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego przez Komisję zawiera co najmniej oznaczenie nieruchomości warszawskiej, której dotyczy postępowanie, według księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków oraz dane stron postępowania, znane organowi w dacie wszczęcia postępowania. Brak jest tutaj wymogu wskazania przez Komisję konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej (niezależnie od wypracowanej w tym zakresie przez Komisję praktyki). Obowiązek taki nie wynika również z art. 124 § 1 k.p.a. Tym samym, w świetle wskazanych przepisów ustawy, determinantem zawieszenia postępowania m.in. przez organ administracji publicznej, jest to aby "decyzja reprywatyzacyjna", której postępowanie to dotyczy, została wydana w sprawie dotyczącej danej nieruchomości warszawskiej, w stosunku do której toczy się równolegle postępowanie rozpoznawcze przez Komisją. Kwestia natomiast kolejności wydawania "decyzji reprywatyzacyjnych" jest prawnie irrelewantna w świetle zastosowanej przez organ przesłanki zawieszenia postępowania – "toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej". W ocenie Sądu, organ wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, pomimo lakoniczności ich uzasadnień, uwzględnił jednak stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w szczególności w prawidłowy sposób zinterpretował, a następnie zastosował, przepisy ustawy – art. 26 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 lit. b – do w istocie niespornego stanu faktycznego sprawy. Nie ma zatem racji Skarżąca, według której przepis art. 26 ust. 1 ustawy został naruszony, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego brak było podstaw do uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego go postanowienia z 16 marca 2023 r., również z tego powodu, że naruszenie procedury administracyjnej jakiego dopuścił się Minister w zakresie wymogów prawidłowego uzasadnienia, sformułowanych w treści art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego, Minister prawidłowo uznał, że w toku rozpoznawania wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji pojawiła się kwestia wpływu na niniejsze postępowanie, postępowania prowadzonego przez Komisję, a zatem konieczność zawieszenia niniejszego postępowania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.