I SA/Wa 1775/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], zawieszającym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 roku stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi Z. numerami: [...], [...], [...],[...] i [...] ,wpisanych do KW nr [...] oraz wzywającym Prezydenta Miasta R. do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1996 roku stwierdził nabycie z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 31 poz. 191 ze zm.) z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi Z. jako nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wpisanych do KW nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Prezydent Miasta R. jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1996 roku oraz wezwał Prezydenta Miasta R. do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc. Organ uznał bowiem, że ustalenie przesz sąd czy ww. okoliczności stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego. Organ powołał się dla uzasadnienia swojego stanowiska na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II SK 39/04 OSNP 2005 nr 4 poz. 115). Z tych względów organ wskazał, że rozpatrzenie ww. zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej, będzie miało bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta R. działający w imieniu Skarbu Państwa. W skardze zarzucono naruszenie art. 7,77 i 97 § 1 pkt 4 kpa i w konkluzji skargi wniesiono o uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 roku oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2008 roku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod tym względem sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie jaki i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę zawieszenia w niniejszej sprawie, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania ( w przedmiotowej sprawie jest to postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej) przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnym zagadnienia prawnego". Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania /tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło/, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Funkcją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zapewnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z zachowaniem zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., gdy nie wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, mogą być ocenione przez organ prowadzący postępowanie, lecz należą do właściwości innych organów lub sądu. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika więc z powyższego, że obok ustalenia iż postępowanie jest w toku i zagadnienie wstępnie jeszcze nie zostało rozstrzygnięte, należy ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta R. wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 roku stwierdzającej nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy B. własności działek położonych w Z. oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano , że działki te zabudowane są budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, jednak nie należą do części składowych gruntu. Wchodzą w skład [...] Przedsiębiorstwa [...] sp. z.o.o. w R. w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego i w związku z czym zostały wyłączone z komunalizacji. Na uzasadnienie swojego stanowiska Prezydent Miasta R. wskazał, że w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] działając na takiej samej podstawie prawnej i w oparciu o taki sam stan faktyczny jak przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 roku, wydał decyzję nr [...], w której stwierdził , że Gmina B. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości gruntowej , natomiast zabudowania i urządzenia nie należą do części składowych gruntu. Zawieszając postępowanie w myśl omówionego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ orzekający uznał, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd powszechny - wg organu jest nim ustalenie czy zabudowania i urządzenia znajdujące się na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] należą do części składowych gruntu czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc. - wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe. W ocenie Sądu, rację ma skarżący, który tego poglądu nie akceptuje (zaskarżając zawieszenie postępowania) . Jak wyżej wyjaśniono, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku zaś braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga też fakt , że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie może więc przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. Zatem organ naczelny winien zbadać w przedmiotowym postępowaniu decyzję wydaną przez Wojewodę [...] z dnia [...] października 1996 roku pod kątem wystąpienia przesłanek okresowych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a nie na nowo rozpatrywać sprawę dotyczącą skomunalizowania działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych we wsi Z. Ustalenie zatem czy zabudowania , budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie tego przez organy orzekające za zagadnienie wstępne narusza zatem powołany przepis w sposób mający wpływ na zawieszenie postępowania z tej przyczyny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu organ orzekający w żaden sposób nie wykazał, aby taki związek istniał. Organ nie może uchylać się od swych podstawowych obowiązków (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a więc oceny spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy oczekując tylko na dokonanie takiej oceny przez inny organ lub sąd. Reasumując zatem, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia z dnia [...] lipca 2008 roku doszło do naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa i art. 100 § 1 kpa , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W wyniku niniejszego orzeczenia, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy , organ orzekający uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną dopuszczalności zawieszenia postępowania z podanej przyczyny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy .