I SA/Wa 1777/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] grudnia 1962 r., nr [...] o przyznaniu A. P., S. P., J. P., L. P., A. S., J. K., T. W. i H. W. odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] maja 1960 r., nr [...] nieruchomość położoną w G. przy ul.[...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr[...] , utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że orzeczeniem z [...] maja 1960 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. , orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul.[...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr[...], stanowiącej własność spadkobierców J. P. Orzeczeniem z [...] listopada 1961 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. przyznało spadkobiercom byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości J. P. odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł. Od tego orzeczenia odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wnieśli L. P., T. W., H. W., J. K., A. P., S. P. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzeczeniem z [...] grudnia 1962 r., nr[...], uchyliło orzeczenie odszkodowawcze z [...] listopada 1961 r., nr [...] i jednocześnie przyznało A. P., S. P., J. P., L. P., A. S., J. K., T. W. i H. W. odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] maja 1960 r. nieruchomość w wysokości [...] zł. Pismem z 16 lutego 2009 r., J. MW. (spadkobierczyni po byłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1962 r., nr[...], zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem przepisów art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem w rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli, a nadto zarzuciła naruszenia art. 71 § 1 k.p.a., gdyż orzeczenie o odszkodowaniu wydano przed uzyskaniem opinii rzeczoznawcy. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] grudnia 1962 r., nr[...]. Pismem z 3 lutego 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, że mimo sporządzenia opinii w terminie późniejszym aniżeli data orzeczenia odszkodowawczego za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z [...] maja 1960 r., nr[...], to jednak opinia została ustnie przedstawiona na rozprawie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy oraz całości akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie przytoczonej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, orzeczenie o odszkodowaniu z [...] grudnia 1962 r. wydano działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1962 r. rozprawy odszkodowawczej. Minister zauważył, że protokół rozprawy potwierdza, że w rozprawie nie brali udziału biegli. Zarazem z jego treści jednoznacznie wynika, że biegli nie przedstawili swojej pisemnej opinii, którą można byłoby odczytać na rozprawie celem zapoznania się stron z jej treścią. W ocenie organu nadzoru protokół ten potwierdza, że współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości nie przedstawiono opinii szacunkowej. Zatem orzeczenie z [...] grudnia 1962 r. zostało wydane gdy nie istniała jeszcze opinia biegłego ustalająca wysokość należnego odszkodowania, bowiem opinia taka została sporządzona dopiero w dniu [...] grudnia 1962 r. Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, nie można przyjąć, że biegli brali udział w jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu ustalenie wysokości przyznanego odszkodowania. Minister Infrastruktury podkreślił, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej sprawie organ orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul.[...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...] naruszył w sposób rażący ówcześnie obowiązujący przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem konieczne jest wyeliminowanie jako wadliwego, naruszającego prawo w sposób rażący, orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] grudnia 1962 r., nr[...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzji zarzucił naruszenie: – art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] grudnia 1962 r., wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie kwestii przedstawienia na rozprawie odszkodowawczej w dniu [...] grudnia 1962 r. opinii szacunkowej, na podstawie której ustalona została wysokość odszkodowania, – art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] grudnia 1962 r. Skarżący wniósł, o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu naczelnego, że orzeczenie o odszkodowaniu wydane zostało bez uzyskania opinii biegłego, podczas gdy z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że ustalono go po wysłuchaniu opinii biegłego. Minister Infrastruktury nie wskazał z jakich powodów i na jakiej podstawie uznał to twierdzenie za nieprawdziwe, co jest tym istotniejsze, że decyzja z [...] grudnia 1962 r. jest dokumentem urzędowym i w tym wypadku zastosowanie znajduje art. 76 §1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dopuszczalne jest podważenie treści takiego dokumentu, ale jedynie w drodze postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nie wynika, aby organ dokładnie i wyczerpująco zbadał kwestię przedstawienia bądź nieprzedstawienia stronom postępowania opinii biegłego podczas rozprawy odszkodowawczej. Stwierdzenie, że wydanie decyzji nastąpiło bez uzyskania opinii szacunkowe, Minister Infrastruktury wywodzi tylko z zestawienia dat decyzji i opinii, z których ta druga istotnie jest późniejsza. Jednakże w ocenie strony skarżącej, opatrzenie pisemnej opinii szacunkowej datą późniejszą niż data rozprawy czy data wydania orzeczenia, w żadnym razie nie oznacza, że opinia ta nie była stronom przedstawiona podczas rozprawy administracyjnej, a oszacowana wartość nieruchomości nie była stronom znana. Skarżący zarzucił, że Minister Infrastruktury nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia, dlaczego w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej znajduje się zapis o ustaleniu odszkodowania po wysłuchaniu opinii biegłego, skoro - jak uznał - decyzja została wydana przed uzyskaniem przez organ opinii szacunkowej. Skarżący stwierdził, że analiza treści uzasadnień obu decyzji Ministra Infrastruktury stawia pytanie, w jaki sposób organ wywłaszczeniowy miałby ustalić wysokość odszkodowania nie posługując się przy tym opinią biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę i umiejętności. Kwestii tej Minister Infrastruktury nie rozważył. Odszkodowanie zostało ustalone w wysokości wnioskowanej przez strony, które również specjalistycznej wiedzy o szacowaniu wartości nieruchomości nie posiadały i zdaniem skarżącego należy sądzić, że wysokość żądanego odszkodowania została określona i zgłoszona na podstawie znanej stronom opinii szacunkowej. Skarżący podniósł, że aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu, a kwestię tę Minister Infrastruktury całkowicie pominął i w żadnej z wydanych decyzji nie dokonał oceny wysokości ustalonego odszkodowania w powiązaniu z dostrzeżonymi uchybieniami postępowania; nie wskazał w jaki sposób późniejsze sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej miałoby mieć wpływ na ustaloną wysokość odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zaś nie może być mowy o błędnym (w szczególności zaniżonym) ustaleniu wysokości odszkodowania, skoro zostało ono ustalone zgodnie z żądaniem stron i na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odszkodowaniu z [...] grudnia 1962 r. było ustalenie, że zostało ono wydane w sytuacji, gdy nie była jeszcze sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy. Wskazać należy, że również na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. obowiązkiem organu było nie tylko powołanie rzeczoznawcy, udział jego w rozprawie lecz także dokonanie oceny opinii w zakresie zgodności z prawem. Organ administracji nie był związany tą opinią. Wprawdzie z orzeczenia z [...] grudnia 1962 r. wynika, że odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego, jednakże zebrane w sprawie dowody temu jednoznacznie przeczą. Wskazuje na to data sporządzenia opinii –[...] grudnia 1962 r., treść protokołu rozprawy administracyjnej z [...] grudnia 1962 r., z którego nie wynika, aby był na niej obecny biegły, jak również, aby odczytano wówczas opinię biegłego. Zważyć także należy, że z orzeczenia z [...] grudnia 1962 r. ani z protokołu rozprawy nie wynika, jaki konkretnie biegły (z imienia i nazwiska) złożył opinię w sprawie. Rozumowanie skarżącego, że treść uzasadnienia orzeczenia o odszkodowaniu przesądza o wysłuchaniu biegłego przed wydaniem orzeczenia i powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 76 § 1 kpa, w takim stanie rzeczy, gdy przeczą temu inne dowody, jest nieuprawnione. Trzeba zauważyć, że powyższe rozumowanie skarżącego prowadziłoby do niemożności stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji jako dokumentu urzędowego. Z przyczyn wyżej wskazanych chybiony jest także zarzut skargi, że organ nadzoru niewyczerpująco i niedokładnie wyjaśnił sprawę, a brak sporządzenia opinii i wysłuchania biegłego wywiódł jedynie z zestawienia dat decyzji i opinii. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 7 i 77 kpa. Z kolei zarzut skargi, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z żądaniem strony (pomijając już to, iż zgodnie z żądaniem kwota powinna wynosić [...] zł), to należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania w wysokości żądanej nie jest wyznacznikiem legalności orzeczenia czy decyzji. Otóż przepisy ustawy z 1958 r. ustanawiały obowiązek ustalania odszkodowania na podstawie opinii biegłego, która jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie. Skoro ten dowód przed wydaniem orzeczenia nie był przeprowadzony, to oznacza, że nie był on przedmiotem oceny organu, a wydane orzeczenie miało cechy dowolności i rażąco naruszało art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powoływanie się przez skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1834/00, jest nieuprawnione z uwagi na nieadekwatność stanu faktycznego. Sąd w wyżej wskazanym wyroku stwierdził, że aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. Jednakże w sprawie, w której orzekał NSA – jak wyżej już zaznaczono - inny był stan faktyczny, gdyż były sporządzone operaty szacunkowe przed wydaniem decyzji, a strony godziły się na odszkodowanie ustalone przez biegłych. Tymczasem w niniejszej sprawie, ani stronom ani organowi, przed wydaniem orzeczenia nie znana był treść operatu, z którego wynikałaby kwota przyznanego odszkodowania, gdyż został on sporządzony po wydaniu decyzji. Natomiast postawione w skardze pytanie, w jaki sposób organ ustalił odszkodowanie, potwierdza - wbrew intencjom jego autora - to, że organ działał dowolnie, skoro z dowodów zebranych w sprawie, w tym z dokumentów z postępowania zwykłego, nie sposób ustalić, czym się on kierował określając wysokość odszkodowania (nie dysponując w dacie orzekania opinią rzeczoznawcy). Świadczyć to może jedynie o rażących błędach poczynionych przez organ w postępowaniu zwykłym. Twierdzenie skarżącego, że strony i organ znały treść opinii nie znajduje potwierdzenia w dowodach zebranych w toku postępowania administracyjnego. Sporządzenie operatu po wydaniu orzeczenia oznacza, że orzeczenie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z przyczyn wyżej omówionych nieuzasadniony jest zarzut skargi odnośnie naruszenia tego przepisu. Organ nadzoru w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie w sprawie, a stanowisko jego znajduje odzwierciedlanie w zebranym w sprawie materiale dokumentacyjnym. Wobec czego chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 136 kpa. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.