I SA/Wa 1777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] przyznającą W. M. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł na zakup obuwia od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 28 lutego 2013 r. W. M. zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o udzielenie pomocy m.in. na zakup obuwia turystycznego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] przyznał W. M. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł na zakup obuwia od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. Od decyzji tej odwołanie złożył W. M., podnosząc, iż udzielono mu pomocy w zbyt niskiej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) – zwanej dalej "ustawą". SKO w [...] wskazało, że zgodnie z przepisem art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (ust. 1), lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Kolegium zaznaczyło, że przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, gdyż pozostawia organowi administracji publicznej duży zakres swobody w ocenie, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy, czy też zachodzą podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 41 ustawy może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Sytuacja ta musi być wyjątkowa nie tylko w odniesieniu do ogółu społeczeństwa, ale na tle tych osób, których uzyskiwany dochód nieznacznie przekracza kwotę uprawniającą do uzyskania pomocy z pomocy społecznej. Organ odwoławczy zauważył, że Prezydent [...] przyznając pomoc W. M. w postaci zasiłku celowego specjalnego na zakup obuwia w wysokości [...] zł podniósł, iż przeprowadzony wywiad oraz zebrany materiał dowodowy potwierdziły podstawę i konieczność udzielenia pomocy w zakresie ustalonym w sentencji decyzji. Zdaniem Kolegium, organ nie uzasadnił jednak dlaczego uznał, iż w przypadku odwołującego się zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa jest w art. 41 ustawy, a także jakimi przesłankami kierował się, ustalając wysokość pomocy na kwotę [...] zł. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych wyjaśnień. Kwestia jest tym bardziej istotna, gdyż zarzuty W. M. dotyczą właśnie wysokości udzielonej pomocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczność, iż przyznanie zasiłku celowego odbywa się w zakresie uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności w przyznawaniu pomocy stronie. Przeciwnie, organ udzielając wsparcia w tej formie powinien szczegółowo uzasadnić, jakimi przesłankami kierował się decydując o przyznaniu pomocy we wskazanej przez siebie wysokości. Odnosząc powyższe ustalenia na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] nie spełnia powyższych wymogów. Wobec tego uzasadnienie tej decyzji nie jest zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa, który wskazuje, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie SKO w [...] uchybienie to wywołuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 13 marca 2013 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zalecił, aby Prezydent [...], przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku W. M., w szczególności uzasadnił, dlaczego uznał, że w jego sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a także wyjaśnił, jakimi kierował się motywami przyznając zasiłek celowy specjalny w takiej, a nie innej wysokości. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wskazał, że oczekiwał, iż organ odwoławczy przyzna wnioskowaną pomoc w realnej wysokości, a nie uchyli zaskarżoną decyzję. Skarżący powołał przepis art. 2 ust. 1 ustawy wskazując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. W. M. wskazał, że w aktach sprawy zawarta jest nieprawdziwa informacja o wniesieniu odwołania po terminie oraz zakwestionował opinię psychologa z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącą jego osoby, znajdującą się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa i w konsekwencji konieczność uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o przyznaniu W. M. zasiłku celowego specjalnego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy, w wysokości [...] zł na zakup obuwia oraz przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że organ pomocy społecznej nie uzasadnił z jakich powodów uznał, że [...] zł na zakup obuwia będzie wystarczającą pomocą pieniężną dla W. M. Zdaniem Sądu zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzenie, że przeprowadzony wywiad oraz zebrany materiał dowodowy potwierdziły podstawę i konieczność udzielenia pomocy w zakresie ustalonym w sentencji decyzji, jest zbyt ogólnikowe, aby uznać, że organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący rozpatrzył zebrany w sprawie cały materiał dowodowy i załatwił sprawę z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a wydaną decyzję uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z przepisem art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Trafnie zauważył zatem organ odwoławczy, że organ pomocy społecznej orzekając o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego działa w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wobec tego decyzja uznaniowa winna być starannie uzasadniona, aby z niej wynikało na podstawie jakich dowodów i okoliczności organ uznał, że akurat kwota [...] zł jest odpowiednia na zakup obuwia dla W. M. Sąd zwraca uwagę, że organ pomocy społecznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 Kpa). Jednak w niniejszej sprawie Prezydent [...] nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ we wniosku zgłoszonym w dniu [...] lutego 2013 r. do protokołu z aktualizacji wywiadu środowiskowego W. M. nie określił wysokości wnioskowanej pomocy na zakup nowego obuwia turystycznego. Brak wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w jakiej wysokości pomocy pieniężnej na ten cel oczekuje wnioskodawca uniemożliwiał uznanie, że decyzja w całości uwzględnia wniosek strony. Z treści odwołania wynika natomiast, że skarżący oczekiwał pomocy pieniężnej w granicach [...] – [...] zł. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było zobligowane do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że Prezydent [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wyjaśnić jakimi przesłankami kierował się, aby przyznać zasiłek na zakup obuwia w takiej, a nie innej wysokości. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje art. 15 Kpa statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która daje stronie prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Brak wyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa uniemożliwiał zatem organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania W. M. To, że skarżący oczekiwał wydania decyzji merytorycznej nie uprawniało organu odwoławczego do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 Kpa. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że organ pierwszej instancji powinien w niniejszej sprawie wyjaśnić, czy w ogóle jest podstawa do zastosowania w sprawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy i czy wnioskowana pomoc na zakup obuwia mieści się w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w tym przepisie. Uszło uwadze organu odwoławczego, że zgodnie z art. 139 Kpa organ drugiej instancji nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Sądu, przyznanie zasiłku celowego specjalnego w wysokości niższej, niż oczekiwana przez skarżącego oraz ogólnikowe uzasadnienie tej decyzji nie świadczą o tym, że decyzja Prezydenta [...] rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W takiej sytuacji można jedynie przyjąć, że organ pierwszej instancji w sposób istotny naruszył wskazane wyżej przepisy Kpa. Skoro w odwołaniu W. M. kwestionował jedynie wysokość przyznanego zasiłku celowego specjalnego organ odwoławczy nie mógł pogorszyć sytuacji strony formułując wskazania, co do konieczności oceny przez organ pierwszej instancji, czy wnioskowana przez skarżącego pomoc i jego sytuacja osobista jest tego rodzaju, że są podstawy do objęcia skarżącego pomocą z art. 41 pkt 1 ustawy. Sąd uznał, że naruszenie przez SKO w [...] przepisu art. 139 Kpa nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ - jak wskazano wyżej – Prezydent [...] wydał zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, skoro nie wiadomo dlaczego organ przyznał skarżącemu pomoc w takiej, a nie innej wysokości. Wobec tego, że w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja kasacyjna Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi wskazujących, że wnioskowana pomoc na zakup obuwia została W. M. przyznana w zbyt niskiej wysokości oraz do stanowiska skarżącego odnoszącego się do opinii psychologicznej sporządzonej w postępowaniu administracyjnym. Należało jedynie zasygnalizować, że rację ma skarżący, co do tego, że jego odwołanie zostało wniesione w terminie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.