I SA/Wa 1777/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania U. O. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] , odmawiającą pomocy finansowej na zakup żywności, leków, środków czystości, obuwia, bielizny osobistej, okularów oraz wymianę drzwi wejściowych do lokalu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 19 lipca 2016 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta miasta W. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na "jedzenie, zakup leków przyjmowanych stale, środki czystościowe". Ponadto skarżąca we wniosku wskazała, że "nie posiadam bielizny, obuwia, mam słabe okulary coraz bardziej pogarsza mi się wzrok". Dodatkowo w dniu 8 sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy "w wymianie drzwi wejściowych do lokalu – nie jestem sobie w stanie z tym poradzić samodzielnie, jedzenie, leki okresowe od 20 sierpnia do 20 września 2016 r., nie mam obuwia, brakuje na środki czystościowe". Organ postanowił połączyć ww. wnioski do wspólnego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu wniosków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Prezydent miasta W. odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy finansowej na zakup żywności, leków, środków czystości, obuwia, bielizny osobistej, okularów oraz wymianę drzwi wejściowych do lokalu. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego w dniu 2 sierpnia 2016 r. wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżąca mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochodem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w czerwcu 2016 r. było świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Łączny dochód wyniósł zatem [...] zł, co oznacza, że przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako: "uops", w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 634 zł. Prezydent miasta W. podał również, że w czerwcu 2016 r. skarżąca poniosła następujące wydatki, które organ uznał za udokumentowane: bieżący czynsz wraz z niedopłatą za wodę – [...] zł (wpłata w dniu 21 czerwca 2016 r.), telefon stacjonarny – [...] zł + opłata pocztowa w kwocie [...] zł (wpłata w dniu 21 czerwca 2016 r.), energia elektryczna – [...] zł + opłata pocztowa w kwocie [...] zł (wpłata w dniu 21 czerwca 2016 r.). Łączna kwota wydatków w czerwcu 2016 r. wyniosła [...] zł, a zatem do dyspozycji skarżącej na zaspokojenie innych potrzeb życiowych pozostało [...] zł. Natomiast w lipcu 2016 r. skarżąca udokumentowała następujące wydatki: bieżący czynsz wraz z niedopłatą za wodę – [...] zł (wpłata w dniu 20 lipca 2016 r.), telefon stacjonarny – [...] zł + opłata pocztowa w kwocie [...] zł (wpłata w dniu 20 lipca 2016 r.), gaz – [...] zł + opłata pocztowa w kwocie [...] zł (wpłata w dniu 20 lipca 2016 r.), leki – [...] zł. Zatem łączna wydatków wyniosła [...] zł i do dyspozycji skarżącej pozostała kwota [...] zł. Organ I instancji wskazał, że skarżąca poinformowała pracownika socjalnego, iż z mieszkającymi i pracującymi za granicą dziećmi nie ma żadnego kontaktu od dnia 26 maja 2013 r. Organ podkreślił, że postawa skarżącej uniemożliwia organowi ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji, realnej oceny i zakresu wsparcia ze strony najbliższych poprzez ustalenie oraz wynegocjowanie z rodziną możliwości świadczenia pomocy materialnej na rzecz skarżącej. Organ dodał, że skarżąca była wielokrotnie informowana przez pracownika socjalnego, że to rodzina zobowiązana jest w pierwszej kolejności udzielić wsparcia bliskiemu, a dopiero po ustaleniu sytuacji bytowej rodziny i stwierdzeniu braku takiej możliwości – pomoc może zostać udzielona ze środków publicznych. Organ zaznaczył też, że skarżąca nadal nie wystąpiła o obniżkę czynszu i dodatek energetyczny mimo wielokrotnych prób poruszania tej kwestii przez pracownika socjalnego w celu poprawienia jej sytuacji finansowej. W ocenie Prezydenta postawa skarżącej w dalszym ciągu wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia i weryfikacji jej rzeczywistej sytuacji życiowej poprzez umożliwienie nawiązania kontaktu z najbliższą rodziną oraz brak podejmowania samodzielnych działań w celu poprawy sytuacji życiowej. Prezydent wskazał, że z uwagi na to, iż dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia na zasadach ogólnych to dla celów ustalenia jej prawa do świadczenia należało rozważyć zastosowanie art. 41 pkt 1 uops, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy należało przyjąć, że w sytuacji skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie prawa pomocy na cele wskazane we wniosku, przy przekroczonym kryterium dochodowym. W kwestii wymiany drzwi wejściowych do lokalu Prezydent wskazał, że w tej sprawie wydano już decyzję. W ocenie organu stan techniczny drzwi wejściowych w lokalu skarżącej od poprzedniego wywiadu, tj. 6 lipca 2016 r. nie uległ zmianie. Drzwi spełniają swoją funkcję, a zatem nie zachodzi konieczność ich wymiany na nowe. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że skarżąca nadal nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości w celu poprawy sytuacji finansowej, a w jej sytuacji nie zaszły żadne szczególne okoliczności wymagające wsparcia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytaczając treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 uops wskazało, że z przepisów tych wynika, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych i to w wysokości dla nich satysfakcjonującej, czy pożądanej. Przy czym ma to być pomoc w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na poziomie uznanym przez stronę za wystarczająco wysoki. Zatem celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Kolegium dodało również, że każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Jak wykazał to organ I instancji skarżąca uniemożliwia swoją postawą ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji i zakresu wsparcia ze strony najbliższych. Skarżąca nadto nie stosuje się do zaleceń i wskazówek pracownika socjalnego i nie występuje o dodatek energetyczny oraz o obniżenie czynszu za lokal mieszkalny, co mogłoby wygenerować dla niej dodatkowe oszczędności. Kolegium, przytaczając treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 uops, wskazało, że z przepisu tego wynika, iż wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Nie jest to świadczenia obowiązkowe, jednakże przyznanie przedmiotowego świadczenia nie może być dowolne, co więcej uznanie administracyjne nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 uops. Określona w tym przepisie niezbędna potrzeba bytowa ma na celu zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Zatem, przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 uops uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 uops. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Prezydent prawidłowo ustalił, że dochód skarżącej, przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe i z tego względu zasadnie organ I instancji zbadał, czy sytuacja skarżącej stanowi "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 41 uops. Tym samym w sytuacji, gdy dochód osoby występującej o pomoc społeczną przekracza ustawowe kryterium organ, rozpoznając sprawę o przyznanie pomocy, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia. Takie działania prawidłowo podjął organ I instancji, przy czym po dokonaniu analizy sprawy, w tym w szczególności ustaleń wywiadu środowiskowego zasadnie uznał, że brak jest przesłanek mogących kwalifikować sytuację materialną skarżącej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 uops. Dodatkowo Kolegium wskazało, że ze strony skarżącej brak jest właściwego dla zasad pomocy społecznej współdziałania z organem udzielającym pomocy. Pomoc społeczna ma wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, nie jest jej rolą zaspokajanie w pełni potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych, przyznanie zaś zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. W konkluzji SKO stwierdziło, że wobec prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło o naruszenia granic uznania administracyjnego i przepisów prawa. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że jest w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Z powodu choroby i wieku nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącej z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 85 kpa w zw. z art. 10 ustawy uops polegające na: a) przyjęciu, że po stronie skarżącej brak jest właściwego dla zasad pomocy społecznej współdziałania z organem udzielającym pomocy, b) nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności kwalifikujących sytuację skarżącej jako sytuację osoby w szczególnym przypadku, 2) przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1 uops, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) oparciu decyzji na przesłance braku współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej, b) nieuznaniu sytuacji skarżącej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku osoby", co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu pisma zostały przedstawione argumenty na poparcie ww. zarzutów skargi. W tej sytuacji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą skarżącej pomocy finansowej na zakup żywności, leków, środków czystości, obuwia, bielizny osobistej, okularów oraz wymianę drzwi wejściowych do lokalu. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 39 i art. 41 uops. Zgodnie z tym pierwszym przepisem (ust. 1 i 2) zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ups. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 634,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups), która ustalona została od dnia 1 października 2015 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). Otrzymując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2–15 uops i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że dochód skarżącej wyniósł [...] zł, na który składało się świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej pomocy, tj. zasiłku celowego, nie mogła otrzymać. Organy mając na względzie sytuacją skarżącej rozważyły możliwość zastosowania art. 41 uops, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że określone zdarzenia - tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe - nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych Przyznanie omawianego świadczenia wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (m. in. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2209/15, 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1680/15 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Z akt sprawy wynika, na co słusznie wskazał organ I instancji, że skarżąca nie wykorzystuje własnych możliwości by poprawić swoją sytuację bytową. Skarżąca ma bowiem możliwość wystąpienia z wnioskiem o obniżenie czynszu i o przyznanie dodatku energetycznego. Dotychczas jednak, pomimo, iż organ informował ją o takim uprawnieniu, nie zwróciła się o taką obniżkę. Z akt sprawy wynika także, że skarżąca posiada dwoje dorosłych dzieci do których może zwrócić się o pomoc, a które w pierwszej kolejności obowiązane są do udzielania pomocy jako osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto zauważyć trzeba, że z konstrukcji powołanego art. 41 uops wynika również, że decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej na podstawie tego przepisu należy od tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze osoba wnioskująca o pomoc, nawet przy spełnieniu wszystkich kryteriów, zasiłek ten otrzyma. Organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rodzaju świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, ustalenia stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć przeprowadzone zostały w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a zatem zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych powołanych w skardze i jej uzupełnieniu przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.