I SA/Wa 1778/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], o odmowie udzielenia W. M. pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej w kwocie [...] zł, zakup lampy Bioptron, służącej do światłoterapii, zakup okularów oraz farby do odmalowania ścian w pokoju. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. W. M. zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej odbudowy trzech zębów (w kwocie co najmniej [...] zł), zakup lampy Bioptron, służącej do światłoterapii, której koszt wynosi około [...] zł, zakup okularów (w kwocie [...] zł) oraz farby do odmalowania ścian w pokoju (w kwocie ok. [...] zł). Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił W. M. udzielenia pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej w kwocie [...] zł, zakup lampy Bioptron, służącej do światłoterapii, zakup okularów oraz farby do odmalowania ścian w pokoju. Od decyzji tej odwołanie złożył W. M., podnosząc, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość osiąganego dochodu. Wskazał również, że jego trudne położenie ekonomiczne i zła sytuacja zdrowotna uzasadnia udzielenie mu pomocy we wnioskowanej formie i zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) - zwanej dalej "ustawą". SKO w [...] wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione tylko wówczas, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, iż jego intencją było udzielenie pomocy finansowej, a nie zasiłku celowego, Kolegium stwierdziło, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej mogą zostać przyznane, stosownie do przepisu art. 36 pkt 1 lit. c ustawy, w formie zasiłku stałego i specjalnego zasiłku celowego. Tym samym w ocenie Kolegium forma, w której rozważano możliwość przyznania pomocy w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa. Kolegium zaznaczyło, że pomoc społeczna jest udzielana osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - m.in. ubóstwo, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, a także kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt ustawy w odniesieniu do rodziny kwota dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 8 ust 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Kolegium stwierdziło, że aczkolwiek pojęcie "dochodu" zostało zdefiniowane w art. 8 ust 3 ustawy, to nie zostało wyjaśnione pojęcie "przychód". Zdaniem kolegium przekonująca jest teza, wyrażona na tle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.), że określenie "wszelkie przychody", obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., I SA 2668/03, LEX nr 148925). W ocenie organu tezę tę można odnieść do określenia "sumy miesięcznych przychodów", stanowiącego element definicji "dochodu", zawartej w ustawie. Przy braku definicji legalnej "przychodów" w ustawie, uprawniona wydaje się interpretacja, zgodnie z którą pojęcie to obejmuje te przychody, które faktycznie mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących potrzeb życiowych. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy, w szczególności z kwestionariusza wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2013 r., wynika, że W. M. jest osobą samotnie gospodarującą, nie pracuje i nie prowadzi działalności gospodarczej. Utrzymuje się z dzierżawy części pawilonu handlowego, który podnajmuje. Z tego tytułu w styczniu 2013 r. otrzymał [...] zł, w lutym 2013 r. [...] zł. W ocenie organu fakt, że W. M. w związku z dzierżawą przedmiotowego pawilonu ponosi koszty tzn. musi uiszczać z uzyskiwanego dochodu opłatę za dzierżawę, nie wpływa na zmniejszenie uzyskiwanego dochodu. Okoliczność ta nie została przez Ustawodawcę wyszczególniona w art. 8 ust. 3 ustawy jako wyjątek w przypadku ustalenia dochodu. Tym samym, zdaniem organu, uzyskiwany przez W. M. dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta jednak nie wyłącza możliwości uzyskania pomocy z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że wyjątek od powyższej zasady przewiduje art. 41 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (ust. 1), lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu mowa części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Organ zaznaczył, że przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, gdyż pozostawia organowi administracji publicznej duży zakres swobody w ocenie, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy, czy też zachodzą podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 41 ustawy może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego, ma obowiązek rozpoznania sprawy pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., odmawiając W. M. przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, podniósł, iż analiza sytuacji W. M. nie pozwala na uznanie jej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ podniósł, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego może zostać przyznana osobom, które znalazły się w trudnym położeniu, przy czym sytuacja taka jest dla nich wyjątkowa i niespodziewana, zwłaszcza na tle innych potrzebujących, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Kolegium stwierdziło, że ciężkie położenie ekonomiczne W. M. nie jest takim zjawiskiem, proces ten jest długotrwały. Strona nie wnosi o udzielenie tej pomocy ze względu na okoliczność, iż jej sytuacja nagle się drastycznie pogorszyła. Braku środków pieniężnych na bieżące wydatki codziennego utrzymania, zakupu żywności i środków czystości, także na usługę dentystyczną, jak również zakupu okularów i lampy Bioptron, nie można traktować jako nagłego, nieprzewidywalnego zdarzenia uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż za odmową udzielenia W. M. pomocy finansowej przemawia także brak możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Prezydent [...] precyzyjnie wskazał na posiadane środki przeznaczone na świadczenia pomocy społecznej, podając, iż średnia wysokość zasiłku celowego dla rodziny wynosi około 126 zł i wystarcza tylko na częściowe zaspokojenie najniezbędniejszych potrzeb życiowych osób i rodzin. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2013 r. jest prawidłowa, a jej uzasadnienie jest wyczerpujące i przekonywujące. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8 ust 5 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji organ ustalił jego dochód w sposób sprzeczny z prawem i zasadami logicznego rozumowania. W ocenie skarżącego organ zastosował błędny przepis do ustalania wysokości jego dochodu i wziął pod uwagę jego przychód. Organ zignorował treści jego odwołania czym naruszył art. 7 Kpa. Skarżący powołał art. 3 ust 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione tylko wówczas jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazał, że jego potrzeby zawarte we wniosku o udzielenie pomocy finansowej spełniają treść tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżący wskazał, że organy obu instancji nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego i nie ustaliły właściwie stanu faktycznego, poprzez dokonanie konkretnych ustaleń. Nie ustalił kto jest właścicielem mieszkania, oparł się tylko na oświadczeniu pracownika administracji. Nie ustalił kto podnajmował jeden pokój w mieszkaniu W. M. i w jakiej kwocie uzyskiwał on czynsz najmu. Organ nie wziął pod uwagę, że skarżący opłaca podatek od nieruchomości i dba o właściwy stan pawilonu, o co powinien zostać pomniejszony jego dochód. Nie wziął również pod uwagę, złego stanu zdrowia i trudnego położenia ekonomicznego skarżącego. Bezpodstawnie ustalono także, że skarżący korzysta z pomocy finansowej matki. Organ naruszył w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W aktach sprawy brak jest również dowodu zawiadomienia strony przez organy obu instancji w trybie art. 10 § 1 Kpa o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji skarżący nie mógł przedstawić dowodów dotyczących ustalenia właściciela mieszkania, co ma bezpośredni skutek na ustalenie wysokości dochodów skarżącego. Nie mógł on również odnieść się do dokonanej przez organ kwalifikacji jego wniosku jako wniosku o zasiłek celowy, choć wnioskował on o udzielenie pomocy finansowej. Organ nie ustalił w oparciu o jaką podstawę prawną powinien rozpoznać wniosek skarżącego, czy o art. 39, czy art. 41 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i merytoryczna zmiana rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy również, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przed organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ drugoinstancyjny nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z dnia 15 września 1995 r. sygn. akt IV SA 368/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 Kpa sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się w tym, że organ odwoławczy, nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należało, że na skutek wniosku W. M. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej w wysokości [...] zł, zakup lampy Bioptron, służącej do światłoterapii, zakup okularów oraz farby do odmalowania ścian w pokoju, Prezydent [...] orzekł o odmowie udzielenia pomocy finansowej na wyżej wskazane cele. Jak wynika ze wskazanej podstawy prawnej tej decyzji oraz jej uzasadnienia, w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji organ pomocy społecznej załatwił sprawę o zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Natomiast z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy załatwił sprawę o zasiłek celowy specjalny, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że organ odwoławczy jako wniosek wszczynający postępowanie o świadczenie z pomocy społecznej potraktował pismo W. M. z dnia 10 grudnia 2012 r. inicjujące postępowanie o przyznanie pomocy finansowej. Z ustaleń organu odwoławczego nie wynika natomiast w jakiej dacie wniosek z dnia 10 grudnia 2012 r. został złożony w organie pierwszej instancji oraz czy jest to ten sam wniosek, który rozpatrywał organ pierwszej instancji. Z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie wynika, które konkretnie żądanie skarżącego organ potraktował jako wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej w wysokości [...] zł, zakup lampy Bioptron, służącej do światłoterapii, zakup okularów oraz farby do odmalowania ścian w pokoju. W aktach sprawy znajdują się różne pisma skarżącego np. pismo z dnia 10 grudnia 2012 r. o pomoc finansową załatwione decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], żądanie przyznania pomocy finansowej z dnia 10 grudnia 2012 r. zawarte pkt VI Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego, żądanie przyznania pomocy finansowej z dnia 28 lutego 2013 r. zawarte w pkt II Aktualizacji Wywiadu. Bez ustalenia przez organ odwoławczy, które pismo skarżącego i w jakiej dacie złożone organowi zainicjowało postępowanie zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] nie jest możliwe ustalenie wysokości dochodu wnioskodawcy w sposób wynikający z art. art. 8 ust. 3 ustawy. Wobec tego przyjęcie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miał dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu styczniu lub lutym 2013 r. było co najmniej przedwczesne i nie uprawniało organu do przyjęcia, że wniosek skarżącego należało załatwić na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postępowaniu odwoławczym rozpatrzyło inną przedmiotowo sprawę indywidualną, niż organ pierwszej instancji, dodatkowo bez wyjaśnienia w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy w konsekwencji naruszając zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji działało z naruszeniem art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy wyjaśni jakie konkretnie żądanie W. M. wszczęło postępowanie o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej w wysokości [...] zł, zakup lampy Bioptron, zakup okularów oraz farby do odmalowania ścian w pokoju, a także kiedy żądanie tego rodzaju zostało w organie złożone. Po ustaleniu tych okoliczności SKO w [...] oceni, czy skarżący przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w 8 ustawy i czy w związku z tym prawidłowa jest decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] wydana w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 15 pkt 1 oraz § 14 ust 2 pkt 1 lit c) w zw. z § 2 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).