I SA/Wa 178/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] "[...]" w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...], kamienicę przy ul. [...] wraz z otoczeniem (dz. nr [...] obr. [...]) w S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu, zaskarżoną decyzją wpisał do rejestru zabytków pod [...] opisaną wyżej kamienicę wraz z otoczeniem. Z ustaleń organu wynika, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższej decyzji wykazał, że "przedmiotowy budynek stanowi ostatni relikt pierwotnej zabudowy wschodniej pierzei ulicy [...] w S. Stanowi ponadto reprezentatywny przykład kamienicy czynszowej z pocz. XX wieku na terenie [...]. Z uwagi na zachowaną pierwotną bryłę, kompozycję elewacji z elementami wystroju architektonicznego w pełni zasługuje na objęcie ochroną konserwatorską". Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] "[...]" w S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust.1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wpisuje do rejestru zabytek nieruchomy oraz otocznie tego zabytku, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, opracowana przez W. W. w lipcu 2006 r. dla domu mieszkalnego przy ul. [...] w S. Zgodnie z rozpoznaniem historycznym obiektu, zawartym w powyższej karcie ewidencyjnej, przedmiotowa kamienica zbudowana została w 1908 r., na wyznaczonej w tym czasie parceli ([...]) należącej do O. S. – sekretarza miejskiego. Świadczą o tym akta archiwalne Nadzoru Budowlanego w S., historyczne materiały kartograficzne oraz literatura przedmiotu. Budynek mieszkalny zlokalizowany był w północnej części parceli, wyraźnie cofnięty w stosunku do linii zabudowy pierzei i dostawiony do części ściany szczytowej budynku na sąsiedniej działce. W głębi parceli na wschód od kamienicy zbudowano dwukondygnacyjny budynek gospodarczy w konstrukcji ryglowej (nie zachowany). Obiekt pełnił funkcję kamienicy czynszowej, z trzema okazałymi mieszkaniami – po jednym na każdej kondygnacji (w tym właściciela domu). Budynek jest murowany, dwukondygnacyjny, podpiwniczony, z mieszkalnym poddaszem, nakryty asymetrycznym dachem dwuspadowym z frontowymi facjatkami. Elewacja frontowa zaakcentowana została szczytowym ryzalitem zwieńczonym falistym (łamanym) szczytem oraz balkonami z ażurowymi balustradami (górna metalowa o ornamentyce roślinnej, dolna murowana tralkowa). Fasada podzielona została gzymsami (wieńczący i podokienne), pierwotnie zdobiona była detalem architektonicznym – boniowaniem i opaskami okiennymi i z uszakami, który prawdopodobnie zakryto nowym tynkiem. Obiekt wzniesiony został w duchu eklektyzmu z motywami secesji o asymetrycznie zakomponowanej i starannie opracowanej fasadzie, z licznymi elementami detalu architektonicznego (ślady mozaiki z kamienia zachowały się nad otworem drzwiowym w elewacji tylnej) i wystroju wnętrza (stolarka drzwiowa i okienna, balustrada schodowa, elementy sztukaterii). Obecnie kamienica przy ul. [...] stanowi jeden z nielicznych, historycznych elementów zabudowy ulicy i jedyny zachowany po wschodniej stronie tej ulicy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że z materiału dowodowego, w tym z protokołów z oględzin budynku przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2006 r. i [...] listopada 2006 r. wynika, że jego stan techniczny jest zły. Piwnice są zawilgocone z podchodzącą w poziomie posadzki wodą. Część pomieszczeń parteru jest nieużytkowana. Na pierwszym piętrze znajduje się mieszkanie własnościowe spółdzielcze w dobrym stanie technicznym. W poddaszu z dwóch mieszkań użytkowane jest tylko jedno. W parterze i pierwszym piętrze w pomieszczeniach wzdłuż ściany frontowej wykonane są stemple podpierające strop. Na zewnątrz także balkony zabezpieczone są stemplami. Organ podał, że "Ekspertyza dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [..] w S oraz zakreślenia niezbędnego do wykonania zakresu robót remontowych i modernizacyjnych", oprac. przez "[...]" Sp. z o. o. w lutym 1999 r., zaktualizowana w 2005 r. przez rzeczoznawcę mykologiczno-budowlanego mgr inż. M. M., zaleca natychmiastowe podjęcie czynności zabezpieczających budynku, nie stwierdza natomiast bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego ze strony elementów konstrukcyjnych. W ekspertyzie zwrócono uwagę na koszt przeprowadzenia remontu kapitalnego połączonego z modernizacją obiektu, który "może okazać się zbyt duży do uzyskanego efektu". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego zwrócono się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W., z prośbą o wykonanie opinii specjalistycznej w celu stwierdzenia, czy przedmiotowy obiekt posiada wartości zabytkowe kwalifikujące go do wpisania do rejestru zabytków. W opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w S. z dnia [...] lutego 2007 r. dokonano analizy wartości historycznej budynku przy ul. [...] w S. i możliwości jego zachowania pod kątem ustaleń nieaktualnego planu zagospodarowania przestrzennego S., który obowiązywał do 2003 r. oraz "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S." (uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.), w którym wyznaczone zostały cele ochrony wartości kulturowych kwartału zabudowy przy ul. [...] w S. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 80 kpa opinia ta nie może stanowić wiarygodnego materiału dowodowego w tej sprawie, ze względu na niejednoznaczność oceny przedmiotowego budynku jako zabytku. W opinii tej nie potwierdzono zasadności wpisu powyższej kamienicy do rejestru zabytków ze względu na posiadane wartości zabytkowe (historyczne, artystyczne, naukowe), a jednocześnie nie zakwestionowano istnienia tych wartości, co jednoznacznie dyskwalifikowałoby konieczność objęcia ochroną prawną tego budynku poprzez wpisanie go do rejestru zabytków. Na niejednoznaczność w ocenie wartości zabytkowych obiektu wskazał również odwołujący się w piśmie z dnia 30 marca 2007 r., wnosząc uwagi do wymienionej opinii. Organ stwierdził, że to, iż przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym, nie oznacza, że kwalifikuje się do rozbiórki, bowiem ochronie i opiece podlegają, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. Właściciel budynku – Spółdzielnia [...] "[...]" wystąpiła do Urzędu Miasta w S. z wnioskiem o jego rozbiórkę z uwagi na brak środków finansowych na przeprowadzenie remontu kapitalnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA 231/92, publ. Orzecznictwo NSA w sprawach ochrony zabytków w latach 1992-1993, Warszawa 1997, s. 43-46, stwierdził, że kwestie ekonomiczne, wprawdzie istotne dla inwestora, wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia w sprawach związanych z ochroną zabytków. Tym bardziej, że właściciele lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S., popierają działania zmierzające do zachowania obiektu i objęcia go ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, zainteresowani są także remontem kamienicy. Z analizy akt sprawy wynika, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponował, zdaniem organu odwoławczego, stosownym materiałem dowodowym potwierdzającym konieczność objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego obiektu. Istotnym walorem kamienicy jest zachowanie jej historycznej bryły, układu kompozycyjnego elewacji, części elementów wyposażenia wnętrza oraz dyspozycji pomieszczeń w mieszkaniach. Obiekt posiada także duże znaczenie jako relikt historycznej zabudowy wschodniej pierzei ulicy [...] w S., który winien stać się wyznacznikiem kierunku i formy przyszłej zabudowy, tworzącej układ przestrzenny tej części Śródmieścia S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że ochrona zabytków, polegająca m. in. na zapewnieniu warunków prawnych poprzez wpis do rejestru zabytków, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, jest ustawowym obowiązkiem organów konserwatorskich. Dlatego też, orzeczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie zgodne jest z powinnością tego organu i wypełnia treść przepisu art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, tj. dowodzi, że kamienica przy ul. [...] w S. jest zabytkiem, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia [...] "[...]" w S.; zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), gdyż przedmiotowy budynek nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek nieruchomy – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że kamienica znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, zaś według aktualizacji ekspertyzy budowlanej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] października 2006 r., remont kapitalny budynku przekroczyłby 70% wartości odtworzenia budynku i zdaniem rzeczoznawcy uzyskane efekty byłyby niewspółmierne do poniesionych nakładów. Zdaniem skarżącej prawdopodobnie od 1945 r. nie wykonano remontu kapitalnego budynku, jedynie ograniczano się do remontów zabezpieczających i konserwatorskich, a przy tak zniszczonym budynku i małej odległości od osi jezdni, propagacja drgań dynamicznych od transportu samochodowego ma i będzie miała coraz większy wpływ na pękanie ścian budynku. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest zamieszkały, a dalsze jego trwanie zagraża bezpieczeństwu mieszkających w nim ludzi, pierwszeństwo zastosowania winny mieć przepisy prawa budowlanego, a nie przepisy ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r. orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków kamienicy wraz z otoczeniem, położonej w S. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, wojewódzki konserwator zabytków wpisuje do rejestru zabytek nieruchomy oraz otoczenie tego zabytku w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. W związku z powyższym zły stan zachowania obiektu nie stanowi przeszkody do dokonania wpisu do rejestru zabytków. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego, iż ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Wniosek Spółdzielni [...], iż z przyczyn ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka tego budynku, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Dopiero sytuacja, kiedy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru (art. 13 tej ustawy.). Skarżąca Spółdzielnia nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność, że kamienica nie ma zabytkowego charakteru, a jej wpis do rejestru zabytków jest niezasadny lub co najmniej wątpliwy. Również – poza swoim przekonaniem – nie powoływała się ona na żadne inne dowody – na przykład dokumenty i materiały archiwalne lub opracowania, które podważałyby twierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organy pierwszej i drugiej instancji dokładnie uzasadniły, czym kierowały się, dokonując wpisu kamienicy do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Decyzje zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego są zgodne z powinnością organów ochrony zabytków oraz doktryną konserwatorską. Minister podkreślił, iż wydając zaskarżoną decyzję dysponował stosownym materiałem dowodowym, potwierdzającym wystarczające wartości zabytkowe przedmiotowej kamienicy. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii. Należy mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej organ zlecił Krajowemu Ośrodkowi Badań i Dokumentacji Zabytków opracowanie specjalistycznej opinii w celu stwierdzenia, czy przedmiotowy obiekt posiada wartości zabytkowe kwalifikujące go do wpisania do rejestru zabytków. Co prawda w opinii tej nie potwierdzono zasadności wpisu powyższej kamienicy do rejestru zabytków ze względu na posiadane wartości zabytkowe (historyczne, artystyczne, naukowe), ale jednocześnie nie zakwestionowano istnienia tych wartości, co jednoznacznie dyskwalifikowałoby konieczność objęcia ochroną prawną tego budynku poprzez wpisanie go do rejestru zabytków. Z wniosków końcowych specjalistycznej opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, iż przedmiotowa kamienica stanowi jeden z nielicznych reliktów historycznej zabudowy, a w związku z powyższym w pełni uzasadnione jest utrzymanie wpisu przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, gdyż stanowi jedyną formę ochrony i ratowania obiektu przed rozbiórką. Dysponując zatem tymi ustaleniami biegłych, zdaniem Sądu, organ był zobowiązany do wpisania kamienicy przy ul. [...] wraz z otoczeniem, do rejestru zabytków. Zły stan kamienicy nie stanowi przeszkody do wpisania budynku do rejestru zabytków, bowiem celem ochrony zabytków jest zapobieganie ich całkowitemu zniszczeniu. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, gdyż ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych, czy sprzecznych ocenach co do walorów zabytkowych obiektu, należy zasięgnąć opinii. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1704/2000 ). Organ szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił przyczyny celowości dokonania wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w S. Sąd nie stwierdził, aby organy administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postępowanie administracyjne w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest postępowaniem autonomicznym. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, nie stanowi żadnej przeszkody w wydaniu decyzji w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków, znajdującego się na danym terenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.