I SA/Wa 1781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania mienia Skarbu Państwa. oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], odmawiającą przekazania na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...], , arkusz mapy [...], jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...]o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Prezydent P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] odmówił przekazania na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...], , arkusz mapy [...], jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż powyższe działki ujawnione są w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. Miasto w P., gdzie w dziale II jako właściciela nieruchomości ujawniono Skarb Państwa, natomiast jako użytkownika wieczystego do dnia 11 marca 2090 r. ujawniono Miasto P. Organ ustalił również, iż prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności, znajdujących się na działkach nr [...] trzech budynków w zabudowie szeregowej Miasto P. nabyło w dniu 29 grudnia 2014 r. od P. Sp. z o.o., a ten podmiot prawo to nabył w dniu 18 marca 2002 r. od "[...] " S.A. Z kolei [...] prawo własności do ww. nieruchomości nabył w dniu [...] czerwca 2000 r. od Instytutu [...] z siedzibą w W. Zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułem prawnym do władania przedmiotową nieruchomością w postaci użytkowania wieczystego legitymował się Instytut [...]z siedzibą w W., który prawo użytkowania wieczystego nabył z mocy prawa z dniem [...] marca 1991 r., na podstawie art. 64a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81). Wobec powyższego, Miasto P., jako miasto na prawach powiatu, nie mogło stać się z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, właścicielem przedmiotowych nieruchomości, zarówno w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r, Nr 133, poz. 872 ze zm.), albowiem ww. Instytut nie był instytucją ani państwową jednostką organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., jako miasto na prawach powiatu, ani też w trybie art. 60 ust. 4 powołanej powyżej ustawy. Wojewoda ustalił również, iż działki nr [...] zabudowane budynkami, w których funkcjonuje Dom [...] i działka nr [...] z nimi funkcjonalnie związana (na działce znajduje się parking dla samochodów pracowników i odwiedzających [...] w P.), służą aktualnie realizacji zadań Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w myśl którego powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Spełniony został zatem warunek do przekazania mienia w trybie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda uznał jednak, iż spełnienie tego warunku nie jest wystarczające do wydania decyzji przekazującej to mienie powiatowi. Przepis ten pozostawia bowiem uznaniu organu czy dane mienie przekaże, czy też nie. Zatem, zasadność przekazania danego mienia Skarbu Państwa na rzecz określonego powiatu, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponad powiatowym interesem społecznym, uzasadniając jednocześnie wybrane przez siebie rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał ponadto, iż w myśl ukształtowanej linii orzeczniczej, kontrola legalności decyzji uznaniowych, sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, polega w szczególności na sprawdzeniu, czy wydanie tych decyzji poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda zauważył, iż treść prawa użytkownika wieczystego jest o wiele bliższa treści prawa własności niż treść ograniczonych praw rzeczowych. Według panującego współcześnie poglądu, prawo użytkowania wieczystego jest prawem pośrednim między własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi, z zastrzeżeniem, iż prawo użytkowania wieczystego lokuje się powyżej ograniczonych praw rzeczowych. Organ zauważył również, że istnieje prawna możliwość pozyskania przez Miasto P., jako miasto na prawach powiatu, prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, w drodze darowizny, w trybie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, podejmując decyzję w rozstrzyganej sprawie, a kierując się ponad powiatowym interesem społecznym, Wojewoda nie uznał za zasadne przekazania na własność Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, przedmiotowej nieruchomości gruntowej w trybie art. 64 ustawy. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]złożył Prezydent P. Decyzją z [...]sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji. Organ przywołał treść art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazał, że przepis ten pozostawia do uznania organu władnego wydać decyzję w konkretnej sprawie, czy dane mienie może być przekazane powiatowi, czy też nie. W ocenie Ministra, to Wojewoda rozporządzający danym mieniem w ramach tzw. uznania administracyjnego, każdorazowo, w sprawie indywidualnej rozstrzyga o przekazaniu bądź nie konkretnego mienia, albowiem ustawodawca w ww. normie wskazał, iż przekazanie danego mienia nie jest obligatoryjne. W konsekwencji, to organ uprawniony do przekazania określonego w przepisach prawa mienia, samodzielnie i wedle uznania rozpatruje wniosek w tej sprawie i może, lecz nie musi, przychylić się do wniosku danego powiatu. W takiej sytuacji, w ocenie Ministra, nie można stwierdzić aby Wojewoda przekroczył granice uznania administracyjnego odmawiając przekazania przedmiotowego mienia Miastu P., jako miastu na prawach powiatu. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również zarzucanego w odwołaniu naruszenia art. 8 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji I instancji. Ponadto, w ocenie Ministra, nie można za prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niesprawiedliwy i niepraworządny uznać wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Minister nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 80 kpa. Skoro bowiem sam odwołujący nie kwestionuje ustaleń Wojewody co do przedmiotowego mienia, a jedynie fakt odmowy jego przekazania to, w ocenie organu odwoławczego, poczynione przez Wojewodę ustalenia w przedmiotowej sprawie uznać zależy za prawidłowe. Sam fakt odmowy przekazania przedmiotowego mienia, w przypadku gdy sama norma prawna określająca tryb jego przekazania nie nakłada na Wojewodę obowiązku jego przekazania, a pozostawia to do uznania organu, nie może być podstawą do twierdzenia o naruszeniu art. 80 kpa. Odnosząc się do zarzutu, iż w analogicznej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. przekazał własność określonych nieruchomości na rzecz Miasta P. Minister podniósł, iż w tej konkretnej sprawie nie ma uprawnień do badania prawidłowości i zasadności wydania przez Wojewodę innej decyzji. Z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprost wynika, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przekazania mienia mają charakter fakultatywny, gdzie organ wydający decyzję może, ale nie musi, postąpić zgodnie z żądaniem strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Prezydent Miasta P. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 § i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak merytorycznego wyjaśnienia podstaw odmowy stwierdzenia nabycia ww. na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, 2) art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędną interpretację i odmowę przekazania na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, nieodpłatnie, nieruchomości o oznaczeniach geodezyjnych: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr 4[...]. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie spełnione zostały warunki do przekazania mienia na rzecz powiatu w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku Ministra, Wojewoda przekroczył granice uznania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nos Ponadto, treść rozstrzygnięcia odmownego jest niezrozumiała szczególnie w świetle decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013r. nr [...], którą przekazał on na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, nieodpłatnie mienie Skarbu Państwa, stanowiące własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...]. Skarżący podniósł, iż są to nieruchomości sąsiednie, gdzie stan faktyczny i prawny jest tożsamy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) poprzez odmienne potraktowanie Prezydenta Miasta P., jako miasta na prawach, powiatu w takich samych sytuacjach faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie narusza prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą przekazania na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...],[...], arkusz mapy [...], jako działki nr: [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r, Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl powołanego przepisu, przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonywania zadań powiatu może nastąpić na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Z treści ww. normy wynika, iż przekazanie mienia, o którym w nim mowa nie następuje z mocy prawa, a decyzja przekazująca mienie w tym trybie jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną. Przepis ten nie uzależnia również wydania decyzji przez wojewodę od zaistnienia przesłanek w nim wskazanych w dacie 1 stycznia 1999 r. pozostawiając do uznania organu, czy dane mienie może być przekazane powiatowi - przy wystąpieniu przesłanek w nim wymienionych w dacie wydawania decyzji. Zatem, nawet istnienie związku pomiędzy mieniem ogólnonarodowym, a aktualnie realizowanym zadaniem jednostki samorządowej nie musi oznaczać, że tylko uzyskanie własności tego mienia stanowi szansę realizacji zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej zadań. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały przesłanki do przekazania mienia wskazane w art. 64 ustawy z 31 grudnia 1998 r. Spór dotyczy natomiast tego czy wydając decyzję odmawiającą przekazania na rzecz skarżącego Miasta [...] określonego w tej decyzji mienia Skarbu Państwa Wojewoda [...] przekroczył granice uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że choć decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się on do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Kontrola Sądu nie obejmuje natomiast tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji). W ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności polityki realizowanej przez te organy. Zatem, kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Przy czym, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przy jej wydaniu Wojewoda [...] kierował się ponad powiatowym interesem społecznym i przez pryzmat tego interesu oceniał interes Miasta P., będącego użytkownikiem wieczystym gruntu Skarbu Państwa, do nieodpłatnego przekazania temu podmiotowi prawa własności tego gruntu. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, iż interes miasta na prawach powiatu nie mógł uzyskać przewagi nad ponad powiatowym interesem społecznym. W uzasadnieniu decyzji o odmowie przekazania mienia Wojewoda odwołał się do funkcji użytkowania wieczystego wskazując, iż prawo to jest w swojej treści bardzo zbliżone do treści prawa własności. Podniósł również, iż istnieje prawna możliwość pozyskania przez Miasto P., jako miasto na prawach powiatu, prawa własności spornej nieruchomości gruntowej w drodze darowizny w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, Sąd uznał, iż kwestionowanie w skardze stanowiska Wojewody Wielkopolskiego podjętego w ramach jego dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji prawnej mienia Skarbu Państwa na zasadzie słuszności i celowości oraz wskazywanie na brak merytorycznego wyjaśnienia przez organ podstaw odmowy przekazania mienia ma charakter wyłącznie polemiczny i nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Jak już wyżej wskazano, sądy administracyjne badają bowiem jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a więc czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą one natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki dotyczącej mienia Skarbu Państwa. Wobec powyższego, bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z 13 października 1998 r. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatruje w błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego i braku merytorycznego wyjaśnienia podstaw odmowy stwierdzenia nabycia przedmiotowego mienia na rzecz Miasta P., jako miasta na prawach powiatu. Z treści skargi wynika, iż skarżący nie kwestionuje ustaleń Wojewody [...]co do przedmiotowego mienia, a jedynie samą odmowę jego przekazania. Zdaniem Sądu, sam fakt odmowy przekazania mienia, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, w przypadku gdy art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. określający tryb jego przekazania nie nakłada na Wojewodę obowiązku przekazania mienia, pozostawiając decyzję w tym zakresie do uznania organu, nie może być podstawą do stwierdzenia naruszenia podnoszonych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Bez wpływu dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również okoliczność, że w analogicznej sprawie administracyjnej dotyczącej nieruchomości sąsiednich Wojewoda [...] zajął odmienne stanowisko. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie może bowiem podlegać wydane w innej sprawie rozstrzygnięcie administracyjne, które nie zostało do Sądu zaskarżone. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.