I SA/Wa 1782/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , po rozpatrzeniu odwołania L.S. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił L.S. przyznania pomocy finansowej na zapłatę zadłużenia czynszowego w wysokości 11853 zł, opłacenie rachunków za gaz i prąd, internet, żywność, środki czystości, leki, bilet miesięczny, opłacenie semestru studiów na Uniwersytecie Warszawskim oraz zapłatę za doznane krzywdy i szkody od Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości 200 000 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że wnioskodawca stwierdził, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z pomocy B.C., matki jego małoletniego syna, z którą zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu. Wszelkie opłaty wnosi B.C.. Wnioskodawca jest bezrobotny i nie uzyskuje żadnych dochodów. Syn wnioskodawcy ([...] lat) - P.S. jest wyłącznie na utrzymaniu matki. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z zebranej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca pozostaje de facto na utrzymaniu B.C., która zarabia około 600 zł miesięcznie. Jak ustalił organ I instancji w maju 2014 r. uzyskała dochód 400 zł, w czerwcu zarobiła około 500-600 zł. W ocenie organu rodzina posiada wyższe dochody niż ujawnione w wywiadzie środowiskowym, a w sprawie występuje dysproporcja o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. 2016 r. poz. 930). Organ I instancji podał, że L.S. odmawia współpracy z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej, polegającej na udzielaniu sprzecznych wyjaśnień, co jest przyczyną odmowy przyznania świadczeń. Od decyzji Prezydenta [...] odwołanie złożył L.S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2015 r., sygn. I SA/Wa 295/16 stwierdził nieważność decyzji Kolegium z [...] stycznia 2015 r. W związku z powyższym pozostało nierozpatrzone odwołanie L.S. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, powołując przepis art. 3 ustawy, że zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie działań wnioskodawców dla poprawy trudnej sytuacji w jakiej się znajdują. Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wraz z konkubiną i synem mieszkają wspólnie w dwuosobowym mieszkaniu, wszyscy domownicy korzystają wspólnie z dwóch pokoi i kuchni, ale jak twierdzi B.C. prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. L.S. utrzymuje się jedynie z pomocy B.C., która robi zakupy i wnosi opłaty m.in. za energię elektryczną i internet. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem rodziny należy rozumieć - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie Kolegium materiał dowodowy wskazuje, że wnioskodawca pozostaje de facto we wspólnym gospodarstwie domowym z B. C. i ich synem. Zdaniem organu odwoławczego rodzina posiada wyższe dochody niż ujawnione w wywiadzie środowiskowym, a w sprawie występuje dysproporcja, o której mowa w art. 12 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi również przepis art. 11 ust. 2 ustawy zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy wskazuje na brak współdziałania. Pomimo ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na [...] czerwca 2014 r. nie otworzono drzwi mieszkania pracownikowi OPS. Odwołujący dwukrotnie przesuwał termin przeprowadzenia wywiadu. Wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu [...] lipca 2016 r. Udzielone wyjaśnienia pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym. Wnioskodawca nie posiada własnego dochodu, ale jak twierdzi prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pozostaje na utrzymaniu B.C., która zarabia około 600 zł miesięcznie . Zdaniem organu L.S. wykazuje się postawą roszczeniową, występując z żądaniami spełnienia świadczeń niemożliwych do spełnienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Opłacanie studiów, spłaty zadłużenia czynszowego nie można uznać za niezbędna potrzebę życiową niezależnie od tego, że ośrodek pomocy społecznej nie dysponuje w budżecie takimi środkami. Kolegium wskazało, że pomoc w formie zasiłku celowego na opłatę zadłużenia czynszowego na studia nie mieści się w celach pomocy społecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r. skargę złożył L.S.. Wniósł o uchylenie, zmianę bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazał, że żadne okoliczności oraz fakty przedstawione przez organ nie zostały udowodnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji: - obrazę art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację - rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie przyczyn z powodu których organ uznał, że sytuacja materialna skarżącego wyczerpuje znamiona dysproporcji z art. 12 ustawy, - błędne ustalenie stanu faktycznego, a tym samym naruszenie art. 11 ust.2 ustawy, gdyż skarżący współdziałał z pracownikami socjalnymi, o czym świadczy korespondencja oraz dobrowolne dopuszczenie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także udzielenie wszelkich niezbędnych wyjaśnień, które arbitralnie zostały uznane przez organy za sprzeczne z rzeczywistością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłku stałego było zaistnienie przesłanek z art. 12 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zważyć należy, że wprawdzie organ I instancji powołał w podstawie rozstrzygnięcia m. in. art. 12 ustawy, jednakże z uzasadnienia decyzji organu nie wynika ocena przesłanek z tego przepisu. Nie wynika to także z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Przepis ten zwraca uwagę na subsydiarną funkcję pomocy społecznej. Pomoc ta nie powinna być udzielana, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy zwykle od posiadania odpowiednich środków finansowych i majątku, a ich brak jest powodem zwracania się o pomoc do instytucji publicznych. Korzystanie z uprawnienia określonego w niniejszym przepisie oceniane jest w ramach uznania administracyjnego. Ustawa o pomocy społecznej w art. 12 wprowadza pewien punkt odniesienia, wskazując jakiego typu zasoby majątkowe powinny być brane pod uwagę. Organy obydwu instancji nie wskazały na czym dysproporcja w przypadku skarżącego zachodzi. Kolegium ograniczyło się jedynie do przytoczenia treści art. 12 ustawy. Natomiast organ I instancji poza powołaniem przepisu w podstawie rozstrzygnięcia nie wskazał na dowody i fakty, które miałyby uzasadniać dysproporcję wskazaną w dyspozycji art. 12 ustawy. Organy naruszyły przepis art. 12 ustawy oraz art. 7 i art. 77 kpa. Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, wskazać należy, że aby skutecznie powoływać się na brak tego współdziałania jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia, organ musi wykazać, że sposób zachowania strony - uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, brak współdziałania z pracownikiem spowodował, że organ nie był w stanie stwierdzić istnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Organ powinien wyjaśnić w jaki sposób nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną wpłynęło na możliwość ustalenia jej sytuacji rodzinno-majątkowej. Nie można przy tym uznać za spełniający powyższy wymóg, uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia przez organ z powoływaniem się na kluczową rolę wywiadu środowiskowego, współdziałania z pracownikiem socjalnym w postępowaniu dowodowym jak również składanie oświadczeń sprzecznych ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie ostatecznie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast organ nie wyjaśnił na czym ma polegać sprzeczność oświadczeń skarżącego. Kwestia innej oceny przez organ i wnioskodawcę określonych faktów i dowodów nie może wpływać na odmowę z tej przyczyny przyznania świadczenia. Rzeczą organu jest dokonanie oceny całego materiału dowodowego i orzekanie na jego podstawie. Wobec tego odmowa przyznania świadczenia, z powołaniem się na przesłankę z art. 11 ust. 2 ustawy nie została w sposób nie budzący wątpliwości wykazana. Odnośnie uznania skarżącego i B.C. za rodzinę, wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy oznacza nie tylko zapewnienie dochodu stanowiącego źródło utrzymania ale także codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych. Źródło utrzymania nie jest więc jedynym czynnikiem stanowiącym o uznaniu osób wspólnie zamieszkujących za rodzinę. Z kolei wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania, który opiera się na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Organy nie wyjaśniły należycie tych okoliczności. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący i matka jego dziecka wspólnie dbali o dom, dzielili się obowiązkami w opiece nad synem, prowadzili gospodarstwo domowe, partycypowali w kosztach utrzymania mieszkania. Skarżący podaje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo, że nie uzyskuje żadnego dochodu i zamieszkuje z matką swojego dziecka. Potwierdziła to podczas wywiadu B.C. wskazując, że to ona utrzymuje dziecko i samodzielnie je wychowuje. Należy podnieść, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłku stałego. Jednakże organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę dokonał jej oceny jedynie co do żądania przyznania zasiłku celowego, pomijając całkowicie kwestię zasiłku stałego oraz tego, że organ I instancji rozpoznawał wniosek o obydwa zasiłki w jednym postępowaniu. Wprawdzie warunkiem przyznania ich jest kryterium dochodowe, to jednakże pozostałe przesłanki są odmienne. Wobec tego w przedmiocie wniosku o przyznanie tych świadczeń powinny być wszczęte odrębne postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. art. 6 pkt 14, art. 11 ust. 2, art. 12 ustawy o pomocy społecznej, art. 7, 77 § 1 kpa - z przyczyn wyżej omówionych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.