I SA/Wa 1783/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we wsi [...], powiat [...], województwo [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. S. złożyła do Wojewody wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i T. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we wsi [...]. Po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził, że M. S. posiada w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji wezwał M. S. do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] września 2016 r. M. S. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] maja 2019 r. M. S. złożyła pismo o przedłużenie do końca 2019 r. terminu złożenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2019 r. M. S. przedłożyła organowi I instancji oświadczenie o wyborze jednej z form realizacji prawa do rekompensaty, uwierzytelnioną kopię dowodu osobistego, operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. określający wartość prawa własności pozostawionej nieruchomości zabudowanej, operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. dotyczący określenia wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we wsi [...], jako niepodjęte w ustawowym 3-letnim terminie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. S. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W dniu [...] stycznia 2020 r. M. S. złożyła wniosek o przywrócenie terminu "podjęcia rekompensaty za mienie" pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2097). Wyjaśnił, że następcami prawnymi byłych właścicieli mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej byli W. K. i M. S. Jedyną następczynią W. K. jest odwołująca się M. S. Następnie organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że na wniosek M. S. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewoda zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i poinformował M. S. o treści art. 98 § 2 kpa. Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, że wprawdzie M. S. przedłożyła żądane przez organ I instancji operaty szacunkowe, jednak po upływie 3 lat od dnia wydania postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wprawdzie w dniu [...] maja 2019 r. do organu II instancji wpłynęło pismo M. S., jednak w piśmie tym oświadczyła ona jedynie, "proszę o przedłużenie do końca roku 2019 terminu złożenia operatu szacunkowego (...) w związku z chorobą...". Zdaniem Ministra z pisma tego jednoznacznie wynika, że nie było wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ II instancji uznał, że termin do podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania minął w dniu [...] września 2019 r. Jak wynika z treści postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...], strona została skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 kpa. Ponadto skarżąca nie złożyła zażalenia na to postanowienie, tym samym należy uznać, że zaakceptowała jego treść. Nie skorzystała również z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym Wojewoda zobowiązany był do umorzenia postępowania (art. 98 § 2 kpa). Odnosząc się zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących przede wszystkim tego, że z uwagi na chorobę skarżąca nie mogła złożyć operatów szacunkowych w terminie trwania zawieszenia (3 lata), a także wskazania, że pismo z dnia [...] maja 2019 r. było "prośbą o podjęcie postępowania", Minister uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przedłożone przez skarżącą operaty szacunkowe były sporządzone odpowiednio w dniu [...] i [...] października 2019 r., a więc już po upływie terminu umożliwiającego złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a z treści pisma z dnia [...] maja 2019 r. jednoznacznie wynika, że nie było ono wnioskiem o podjęcie w/w postępowania. Ponadto z załączonych kserokopii zaświadczeń lekarskich wynika, że M. S. podlegała leczeniu szpitalnemu w latach 2016, 2017, 2018 oraz w marcu, lipcu i październiku 2019 r., jednakże powyższe w ocenie organu odwoławczego nie stanowiło przeszkody w przedłożeniu przez skarżącą, jak i jej ewentualnego pełnomocnika zarówno wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, jak i stosownych operatów szacunkowych. Minister podkreślił, że jak wynika z art. 98 § 2 kpa termin w nim określony jest zgodnie z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego terminem niepodlegającym przywróceniu. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. S. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania i wskazała na swój wiek (78 lat), bardzo zły stan zdrowia i liczne pobyty w szpitalach. Stwierdziła, że pismem z dnia [...] maja 2019 r., jeszcze przed upływem w dniu [...] września 2019 r. ustawowego terminu, wystąpiła do Wojewody z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu. W piśmie tym nie użyła słów "wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania", jednakże w jej rozumieniu jako osoby niebędącej prawnikiem, pismo z dnia [...] maja 2019 r. było oświadczeniem woli podjęcia i kontynuowania postępowania administracyjnego do końca 2019 r. Podkreśliła, że na to pismo nie otrzymała od organu I instancji żadnej odpowiedzi, a żądane operaty szacunkowe i dokumenty złożyła przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie pozbawienie jej przez organy rekompensaty pieniężnej za cały dorobek życia jej rodziców, którzy w 1945 r. zmuszeni zostali do opuszczenia swojego domu i ziemi, jest dla niej bardzo krzywdzące. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy rekompensaty i jej wypłatę, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził, że skarżąca posiada w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wezwał skarżącą do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie Wojewoda na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty. W sprawie nie jest również kwestionowane, że wynikający z treści art. 98 § 2 kpa termin do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania mijał w dniu [...] września 2019 r. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu treść tego pisma wskazuje, że intencją skarżącej było zakończenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty rozstrzygnięciem merytorycznym. Skarżąca wskazała obiektywne trudności, które napotkała w procesie przygotowywania żądanych przez organ dokumentów, i określiła termin, w którym jej zdaniem będzie mogła odpowiednie dokumenty złożyć. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismem tym skarżąca zamanifestowała wolę kontynuacji zawieszonego postępowania. Mimo że w piśmie tym skarżąca nie zawarła wprost wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, konieczność podjęcia zawieszonego postępowania była oczywistą konsekwencją wniosku sformułowanego w tym piśmie przez skarżącą. W istniejącej ówcześnie w sprawie sytuacji prawnej nie było bowiem możliwe kontynuowanie postępowania do wskazanego przez skarżącą terminu bez formalnego podjęcia zawieszonego postępowania. Ocena Sądu co do woli skarżącej wyrażonej w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. koresponduje w pełni z jej wyjaśnieniami konsekwentnie prezentowanymi w odwołaniu i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Potwierdza ją również fakt, że przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżąca nadesłała dokumenty wskazane w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., konieczność sporządzenia których była przesłanką zawieszenia postępowania. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie uznał, aby pismo skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. ze względu na jego treść mogło być potraktowane jako wniosek o podjęcie i kontynuowanie zawieszonego postępowania. Nawet hipotetycznie przyjmując zasadność takiej interpretacji treści pisma skarżącej, zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłowe dalszego działania organu w tej sprawie. Organ otrzymał pismo skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. w dniu [...] maja 2019 r., podczas gdy termin wynikający z art. 98 § 2 kpa upływał dopiero w dniu [...] września 2019 r. Organ miał zatem więcej niż wystarczająco dużo czasu, aby poinformować skarżącą o przyjętym przez siebie sposobie rozumienia złożonego przez skarżącą pisma i konsekwencjach prawnych wynikających z takiej oceny organu. W szczególności organ nie zawiadomił skarżącej niezwłocznie, że nie widzi prawnej możliwości zrealizowania jej literalnie sformułowanego w piśmie wniosku o "przedłużenie do końca roku 2019 terminu złożenia operatów szacunkowych". Organ nie poinformował także skarżącej o skutkach prawnych przyjętej przez organ interpretacji złożonego przez skarżącą pisma. Z akt sprawy wynika, że organ przez ponad 4 miesiące w żaden sposób nie odpowiedział na wniosek skarżącej, w szczególności nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu wyjaśnienie rzeczywistych intencji skarżącej wynikających z nadesłanego pisma, oraz nie poinformował skarżącej o sytuacji prawnej, w jakiej w ocenie organu skarżąca się znalazła. Z akt wynika, że przez okres ponad 4 miesięcy organ pozostawał w bezczynności i dalsze działania podjął dopiero po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 98 § 2 kpa. W ocenie Sądu takie postępowanie organu jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą zawartą w art. 7 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie wskazana powyżej bezczynność organu w sposób oczywisty skutkowała negatywnymi dla skarżącej konsekwencjami prawnymi, których organ musiał być świadomy. Bezczynność organu oznaczała w tej sprawie brak podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego bez wątpienia i potwierdzonego wcześniej przez organ interesu skarżącej. W ocenie Sądu takie postępowanie organu stanowiło również naruszenie obowiązków wynikających wprost z art. 9 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd podziela opinię organów, że strona w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. została prawidłowo poinformowana o konsekwencjach prawnych art. 98 § 2 kpa. W sprawie zabrakło jednak informacji organu o negatywnych dla skarżącej skutkach prawnych przyjętej przez organ interpretacji jej pisma z dnia [...] maja 2019 r. W takim postępowaniu organu nie sposób doszukać się realizacji wymogów wynikających z art. 9 kpa, w szczególności troski o to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Należy podkreślić, że skarżąca jest osobą starszą, w złym stanie zdrowia i występowała w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, działając przy tym w zaufaniu do organów Państwa. W trakcie postępowania strona w miarę swoich możliwości czynnie w nim uczestniczyła, w tym przedkładając posiadane przez siebie dokumenty i składając wyjaśnienia, m.in. przedłożyła uwierzytelnione kopie opinii szacunkowej dotyczącej ustalenia wartości pozostawionego gospodarstwa rolnego w miejscowości [...] z dnia [...] lutego 1990 r. oraz odtworzenia wartości budynków pozostawionych w 1945 r. z dnia [...] lutego 1990 r. Pismo z dnia [...] maja 2019 r. wpłynęło do organu ponad 4 miesiące przed upływem ustawowego terminu wynikającego z art. 98 § 2 kpa, a więc i w tym przypadku strona aktywnie działała w celu zachowania swoich praw, a jej sposób działania należy uznać za adekwatny do jej stanu świadomości prawnej. Podkreślić należy, że w tej konkretnej sprawie powstały spór nie dotyczy kwestii niepodjęcia przez stronę działań przed upływem trzyletniego zawitego terminu dotyczącego zawieszonego postępowania, lecz kwestii proceduralnej dotyczącej interpretacji treści wniosku strony złożonego przed upływem tego terminu. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznały, że spełnione zostały w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 98 § 2 kpa warunkujące możliwość umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i decyzja Wojewody wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 kpa a także art. 7 i 9 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, Minister Skarbu Państwa naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co także miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ po raz kolejny oceni skutki prawne pisma skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. w świetle oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu oraz wyjaśnień skarżącej co do jej intencji złożenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r. zawartych w odwołaniu i złożonej skardze. Następnie organ rozważy konieczność podjęcia zawieszonego postępowania w skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.