I SA/Wa 1784/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2018 roku orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,200 ha, nr [...] o pow. 0,3024 ha, nr [...] o pow. 0,0093 ha (Nieruchomość) Inwestycja ta polegała na budowie drogi ekspresowej [...]. Decyzją z [...] grudnia 2018 roku Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 163.652 zł, rzecz K. K., J. L. P. L. i K. Z. w wysokości po 40.913 złote za udziały wynoszące 1/4 części w prawie własności nieruchomości Nieruchomości, powiększając kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 8.182,60 złotych z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania, to jest po 2.045,65 złotych na rzecz każdego ze współwłaścicieli, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Skarżący) do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody z [...] marca 2018 roku stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1474, dalej "ustawa z 10 kwietnia 2003 roku") oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Minister jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy wskazały, że jak wynika z operatu, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości brak było aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, Nieruchomość stanowiła obszar oznaczony jako projektowana autostrada i modernizowana droga ekspresowa w sąsiedztwie lasów. Ze względu na to, iż przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną wraz ze składnikami roślinnymi, oddzielnie wyceniono wartość gruntu i oddzielnie jego składniki roślinne - drzewostan sosnowy. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę lokalnego rynku gruntów o przeznaczeniu leśnym jak również gruntów o przeznaczeniu drogowym. Obszar badania rynku obejmował rynek lokalny gminy [...] powiatu [...] oraz województwa [...] i dotyczył okresu od 2016 roku do daty wyceny. Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości kształtują się na poziomie od 2,17 zł/m2 do 13,57 zł/m2, co dało średnią ze zbioru w wysokości 7,14 zł/m2. Natomiast ceny podobnych nieruchomości drogowych na rynku regionalnym (województwo [...]) kształtowały się na poziomie od 12,39 zł/m2 do 50,00 zł/m2, co w rezultacie dało średnią ze zbioru w wysokości 31,11 zł/m2. W związku z powyższym autorka operatu, zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości określiła według alternatywnego sposobu użytkowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenie jej wartości. Rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy przyjęto 14 transakcji nieruchomościami drogowymi. Do wyceny przyjęto następujące cechy rynkowe, które mają najbardziej istotny wpływ na kształtowanie się ceny: lokalizacja ogólna - 25% i lokalizacja szczegółowa - 25%, sąsiedztwo i otoczenie - 20%, przeznaczenie terenu 15%, infrastruktura techniczna - 15%.. Następnie biegła ustaliła cenę minimalną wynoszącą 12.39 złotych cenę maksymalną wynoszącą 50,00 złotych. Cen średnia, po uwzględnieniuwartości szumy współczynników korygujących ustalona została na 45,30 złotych. Zatem wartość nieruchomości określona została na kwotę 159.003 złote. Wartość drzewostanu biegła oszacowała na podstawie danych z Naleśnictwa [...] uwzględniając koszty pozyskania i zrywki na kwotę 4.646 złotych, Zatem łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 136.652 złote. Tak ustaloną kwotę powiększono o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. W ocenie organów obu instancji sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organy wyjaśniły, że w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona częściowo pod tereny leśne i częściowo pod drogi, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Tym samym operat wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 roku Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"), w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, w której decyzji Ministra zarzucił naruszenie: 1. art. 153 w związku z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7 i art. 77 § 1, k.p.a. , w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3. art. 11 i art. 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący wniósł w uchylenie decyzji Ministra. W uzasadnieniu wskazał, że z treści operatu wynika wprost, ze cechy rynkowe: "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" w świetle ich charakterystyki (tabela na str. 13 wyceny) są de facto tożsame. Skarżący wyjaśnił następnie, że nie da się wskazać kryterium różnicującego "lokalizację szczegółową" od "sąsiedztwa i otoczenia", bowiem wszystkie trzy elementy opisu i oceny dla każdej z tych cech zostały sformułowane w zasadzie jednobrzmiąco. Każdej zaś z wyżej wymienionych cech biegła przyznała odpowiadającą jej wagę dla dokonywanej wyceny, tj. odpowiednio 25% - lokalizacja szczegółowa oraz 20% - otoczenie. Skoro cechy te zostały określone w zasadzie identycznie w ocenie Skarżącego powstaje wątpliwość, czy nie mamy w istocie do czynienia z jedną cechą - lokalizacja szczegółowa i sąsiedztwo, a to z kolei prowadzi do wniosku czy waga tej cechy dla wyceny powinna wynosić sumę obu cech wskazanych przez biegłą, tj. 45 % czy też może wyższą z wartości wskazanej dla poszczególnych cech, tj. 25 %. W tym drugim przypadku powstaje z kolei pytanie o wagę pozostałych cech, która w oczywisty sposób musi ulec zmianie, jako że pozostaje do "rozdysponowania" wolne 20 %. Skarżący wskazał również, że z opisu nieruchomości wynika wprost, że jest ona położona na terenie o przeznaczeniu planistycznym ZL-las, tymczasem cecha U4 - przeznaczenie terenu - otrzymała wartość dobrą, zastrzeżoną dla nieruchomości położonych na terenach o przeznaczeniu częściowo inwestycyjnym. W ocenie Skarżącego nie można traktować Nieruchomości jako gruntu inwestycyjnego gdyż jedyną inwestycją jaką można na nim zrealizować jest budowa autostrady lub drogi ekspresowej. Jedynym inwestorem może być więc GDDiKA i inwestycja byłaby inwestycją publiczną nie nastawioną na zysk a mającą służyć dobru wspólnemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu tożsamości wskazanych przez biegłą cech rynkowych : "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie". Jak wynika z treści operatu cecha "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do położenia nieruchomości w stosunku do ciągów komunikacyjnych. Cecha "sąsiedztwo, otoczenie" dotyczy natomiast bezpośredniego sąsiedztwa w jakim położona jest dana nieruchomość. Zarzut tożsamości powyższych cech podnoszony był przez Skarżącego już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Biegła w piśmie z 1 października 2018 roku opisała, na czym polega różnica. Wskazała, że rzeczywiście zdarza się, iż cechę rynkową "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenia" łączy się w jedną cechę rynkową. Wyjaśniła następnie, że ilość cech rynkowych nie jest ograniczona żadnymi przepisami prawa a z obserwacji rynku wynika, że czasami zdarza się że mimo iż są to cechy zbliżone to jednak mają różną ocenę. W przypadku Nieruchomości uznano, że jej cecha rynkowa "sąsiedztwo, otoczenie" jest bardzo dobra, nieruchomość położona jest w sąsiedztwie gruntów zurbanizowanych, zabudowanych lub w sąsiedztwie głównych tras. Cecha "lokalizacja szczegółowa" również uznana została za bardzo dobrą bowiem nieruchomość położona jest na terenie z bardzo dobrym dostępem do głównych tras. Sąd przypomina w tym miejscu, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 roku, II OSK 746/17, 15 grudnia 2017 roku, I OSK 1604/17, 21 marca 2019 roku, I OSK 2191/18). Skarżący kwestionował również przyjęcie przez biegłą, a co za tym idzie przez organy obu instancji, że teren z którego pochodzi Nieruchomość ma przeznaczenie inwestycyjne. Uzasadniając ten pogląd wskazywał, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe nie może być utożsamione z inwestycyjnym charakterem nieruchomości. Również ten zarzut uznać należało za niezasadny. Opisując Nieruchomość biegła wskazała, że zgodnie z zapisami studium położona jest ona na terenie projektowanej autostrady i modernizowanej drogi ekspresowej. Ustalając cechy rynkowe biegła wskazała, że przeznaczenie terenu winno być uznane za bardzo dobre jeżeli teren ma przeznaczenie inwestycyjne. Powyższe stanowisko biegłej, a co za tym idzie organów, uznać należy za prawidłowe. Okoliczność, że dana nieruchomość przeznaczona jest na pod budowę autostrady i modernizację drogi ekspresowej pozwala na uznanie, że określony teren ma przeznaczenie inwestycyjne. Skarżący ma rację wskazując, że budowa dróg jest celem publicznym. Jednak sam fakt, że realizacja inwestycji drogowych może być uznawana za cel publiczny nie wyłącza uznania, że nieruchomość przeznaczona na ten cel ma charakter inwestycyjny. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że jak wynika z operatu szacunkowego, ceny nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowych były wyższe niż nieruchomości o innymi przeznaczeniu. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę dróg traktowane jest jako zwiększające ich wartość m.in. z uwagi na inwestycyjny charakter działań, które mają być podjęte na danym terenie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że korzystanie z autostrad może mieć charakter odpłaty. W bezpośredniej bliskości autostrad czy dróg ekspresowych lokowane są również obiekty takie jak stacje benzynowe czy hotele i restauracje. Nie ma zatem podstaw do uznania, że drogowe przeznaczenie nieruchomości wyłącza uznanie jej za teren o przeznaczeniu inwestycyjnym. Sąd wskazuje końcowo, że to rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającym z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Rolą organu administracji jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 153 w związku z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało za niezasadny. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2 i 3 petitum skargi sąd uznał za niezasadne. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zastrzeżeń podnoszonych w toku postępowania przez Skarżącego. W szczególności odniósł się do kwestii wybranych przez biegłego cech rynkowych, wyjaśnił na czym polegają różnice. Organ odniósł się również do cechy rynkowej "przeznaczenie terenu" podzielając stanowisko biegłej, że grunt przeznaczony pod planowaną inwestycję drogową staje się gruntem inwestycyjnym. Nie podzielenie przez Skarżącego argumentacji organu nie może być uznane za naruszenie przez Ministra przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.