I SA/Wa 1785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I z dnia 29 sierpnia 2019 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez nadesłanie upoważnienia dla [...][...] do występowania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczone zostało skarżącemu [...] października 2019 r. Skarżący [...] października 2019 r. (data stempla pocztowego) nadesłał pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2018 r. udzielone [...][...]. Z uwagi na to, że z załączonego pełnomocnictwa nie wynikało upoważnienie do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie do działania w postępowaniu administracyjnym [...][...] został zarządzeniem z 12 grudnia 2019 r. ponownie wezwany do nadesłania pełnomocnictwa procesowego uprawniającego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone [...][...][...] stycznia 2020 r., a termin do uzupełnienia braków formalnych upływał [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na to wezwanie [....][...] w piśmie z [...] stycznia 2020 r. (data stempla pocztowego) podniósł, że w § 3 pkt 1 ust. 9 ww. pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego zawarte jest umocowanie do składania oświadczeń woli w postępowaniach administracyjnych dotyczących m.in. odszkodowań za wywłaszczone bądź w inny sposób przejęte nieruchomości. Podniósł także, że zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. upoważniono [...][...] jako Zastępcę Prezydenta Miasta [...] do samodzielnego składania oświadczeń woli w imieniu Miasta [...] w zakresie zarządu mieniem, zgodnie z powierzonym zakresem zadań w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2019 r. Do ww. pisma załączył także kopie wymienionych zarządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z tych wymagań jest zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a. dołączenie do skargi pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, jeżeli skargę wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Zgodnie z treścią art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Natomiast stosownie do regulacji zawartej w art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z powołanych przepisów i ugruntowanej linii orzeczniczej wynika, że pełnomocnik może skutecznie zastępować swego mocodawcę w sprawie sądowoadministracyjnej, jeżeli ten udzielił mu pełnomocnictwa do działania przed sądem administracyjnym i zarazem dokument pełnomocnictwa dołączony został do akt sprawy sądowoadministracyjnej przy podejmowaniu pierwszej czynności procesowej. Z uwagi na to, że [...][...] przedstawił dokumenty z których wywodzi swoje upoważnienie do zastępowania tak Prezydenta Miasta [...] jak i Miasta [...], to w pierwszej kolejności należało zaznaczyć, kto w niniejszej sprawie jest skarżącym – czy Prezydent Miasta [...] czy też Miasto [...], a następnie czy przedłożone przez [...][...] dokumenty upoważniają go do zastępowania skarżącego przed sądem administracyjnym. Otóż zaskarżona decyzja z [....] lipca 2019 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], która dotyczyła przyjęcia wartości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz odmowy powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości, wydaną w oparciu o decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] w obrębie miasta [...]. Jak wskazał także w decyzji z [...] lipca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju: "Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18." A zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (na datę wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2018 poz. 2068 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Na podstawie art. 22 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, a zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U z 2018 poz. 203 t.j.), tj. art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Oznacza to, że ww. droga wojewódzka na terenie miasta na prawach powiatu – miasta [...] przeszła z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, na własność Województwa [...], natomiast do wypłaty odszkodowania zobowiązany stał się Prezydent Miasta [...]. I w tym stanie nie może być wątpliwości, że skarżącym jest Prezydent Miasta [...] jako organ administracji drogowej, który dla wykonywania swoich zadań w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, w tym wypadku drogą wojewódzką w obrębia miasta na prawach powiatu – Miasta [...], ma pozyskiwać środki do wykonywania ww. zadań z budżetu miasta. Nie oznacza to jednak by drogi takie były własnością miasta na prawach powiatu, albo by miasto na prawach powiatu uzyskiwało do tych dróg jakikolwiek tytuł prawny. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że żaden z załączonych przez [...][...] dokumentów nie potwierdza jego upoważnienia do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zastępstwie Prezydenta Miasta [...]. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że wbrew stanowisku [...][...] umocowanie, na które powołuje się on w oparciu zwłaszcza o § 3 pkt 1 ust. 9 ww. pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego do składania oświadczeń woli w postępowaniach administracyjnych dotyczących m.in. odszkodowań za wywłaszczone bądź w inny sposób przejęte nieruchomości nie można utożsamiać z pełnomocnictwem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne nie obejmuje bowiem swoim zakresem postępowania procesowego, które jest uregulowane w odrębny sposób, w osobnej ustawie (p.p.s.a.), innej niż przepisy postępowania administracyjnego uregulowanego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a. i ustawa ta stawia także inne, ściśle określone i dalej idące wymagania w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, zawężając krąg osób uprawnionych do występowania przed sądem administracyjnym. Ze złożonego pełnomocnictwa musi zatem wynikać umocowanie do występowania w imieniu strony przed sądem - do którego złożono skargę - bowiem w przeciwnym przypadku nie sposób uznać, iż pełnomocnik posiada upoważnienie strony do działania w jej imieniu przed tymże sądem. Jeżeli przedłożone pełnomocnictwo nie spełnia wymogów formalnych (nie wynika z niego umocowanie do występowania w imieniu strony przed sądem), Przewodniczący ma obowiązek wezwać zgodnie z art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 ppsa pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa, które uprawnia do występowania przed sądem, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa). Ponieważ załączone do skargi przy piśmie z [....] października 2019 r. pełnomocnictwo, nie uprawniało do działania przed sądem administracyjnym, zarządzeniem z dnia [....] grudnia 2019 r. Sąd wezwał [...][...] do złożenia pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego Prezydenta Miasta [...] przed sądami administracyjnymi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wzywając do uzupełnienia braku formalnego poinformowano, iż nadesłane pełnomocnictwo (z [...] listopada 2018 r.) nie uprawnia do działania przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na to wezwanie [...][...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oparte o § 3 pkt 1 ust. 9 ww. pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego, podnosząc dodatkowo, że zgodnie z ww. zarządzeniem z [...] listopada 2018 r. był uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta [...] w zakresie zadań powierzonych ww. zarządzeniem z [...] czerwca 2019 r. Analiza powołanych zarządzeń, ale także dostępnych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]: Statutu Miasta [....], stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Miejskiemu w [...] oraz Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] wydanego na podstawie § 6 ww. Statutu i stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Miejskiemu w [...] – dalej Regulamin, nie pozwala jednak na przyjęcie, że uprawniają one do zastępowania Prezydenta Miasta [...] przed sądami administracyjnymi. Wskazane w § 1 zarządzenia z [...] listopada 2018 r. upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta [...] w zakresie zarządu mieniem zgodnie z powierzonym zakresem zadań, którym zgodnie z § 3 zarządzenia z czerwca 2019 r. jest także gospodarowanie nieruchomościami, jako pełnomocnictwo materialne uprawniające do składania oświadczeń woli w postępowaniach administracyjnych, czy w obrocie cywilnym nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem procesowym, które z natury stricte odnosi się tylko do zastępowania strony w postępowaniu przed sądem, w tym wypadku sądem administracyjnym, nawet gdyby odnosić je do Prezydenta Miasta [...]. Także Regulamin rozróżnia te kwestie, gdy wskazuje od strony formalnej na zakres przyznanych Zastępcom Prezydenta Miasta [....] upoważnień do składania oświadczeń woli. I tak pełnomocnictwo [...][...], o którym mowa w zarządzeniu z [...] listopada 2018 r., do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta [...] w zakresie zadań powierzonych zarządzeniem z [...] czerwca 2019 r. odnosi się, na podstawie § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu, do zadań wynikających z pracy Urzędu Miejskiego w [...] i w oparciu o te przepisy Prezydent określa zakres zadań Zastępców, Sekretarza i Skarbnika. Jest to więc pełnomocnictwo materialne do wykonywania zadań, którymi zajmuje się urząd. A zgodnie z § 38 pkt 2 Regulaminu korespondencja kierowana do sądów administracyjnych została zastrzeżona do podpisu Prezydenta, z wyjątkiem tylko korespondencji w sprawach sądowych i komorniczych prowadzonych przez – co należy podkreślić - pełnomocników procesowych. Natomiast § 39 w pkt 1 Regulaminu wprost wyłącza sprawy o których mowa w § 38 z kompetencji Zastępców Prezydenta, a § 41 ust. 1 podobnie wyłącza te sprawy z kompetencji Sekretarza Miasta. Zauważyć przy tym należy, że Urząd Miasta [...] posiada w strukturze organizacyjnej także Biuro Prawne i to do niego w pierwszej kolejności, zgodnie z § 31 ust. 5 załącznika do Regulaminu, odnosić należy w ocenie Sądu wspomnianą wyżej możliwość podpisywania korespondencji w sprawach sądowych przez pełnomocników procesowych, jeśli nie zostanie przedstawione pełnomocnictwo procesowe udzielone wyraźnie innym niż Biuro Prawne podmiotom. W tym stanie nie może więc być wątpliwości, że przyznane [...][...] upoważnienie nie ma charakteru procesowego. Nie dostrzeganie tych dystynkcji przez wezwanego do uzupełnienia braków formalnych nie zwalnia go od zadośćuczynienia zobowiązaniu nałożonemu, i to dwukrotnie, przez Sąd. W niniejszej sprawie [...][...] prawidłowo został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi. Zarówno w pierwszym, ale zwłaszcza w drugim wezwaniu dokładnie sprecyzowano, jaki dokument ma obowiązek przedłożyć, a wezwanie zawierało wyraźne pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych skargi w terminie. Skoro zatem, [...][...] prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi (pod rygorem jej odrzucenia) i pouczony, nie nadesłał w wyznaczonym przez Sąd terminie, który upłynął [...] stycznia 2020 r., stosownego pełnomocnictwa procesowego potwierdzającego jego umocowanie do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym, to skargę należało z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych odrzucić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak sentencji postanowienia.