I SA/Wa 1789/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. T. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr[...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr[...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej S. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. T. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 13 października 2008 r. S. K. (obecne nazwisko T.) zwróciła się do Wojewody [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w obrębie J., gm. S., oznaczonej jako działka nr .[...], o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu w wysokości [...] zł. Do pisma wnioskodawczyni dołączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2008 r., [...], stwierdzającego, że P. K. nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1988 r. własność przedmiotowej nieruchomości oraz odpisy postanowień, z których wynika, że jego spadkobierczyniami są W. K. (obecnie W.) oraz S. K. W dniu 22 stycznia 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło wystąpienie obu spadkobierczyń P. K. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. oraz orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. Od ww. decyzji odwołał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Minister wskazał, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin na złożenie podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. została podana do publicznej wiadomości przez obwieszczenie, które było wywieszone w Urzędzie Miasta i Gminy w S. od 27 lutego do 12 marca 2007 r. Tym samym istnieje domniemanie, że decyzja została doręczona w dniu 12 marca 2007 r. Natomiast S. K. wniosek o wznowienie złożyła dopiero w dniu 13 października 2008 r. Wprawdzie twierdzi ona, że o decyzji dowiedziała się w dniu 7 października 2008 r., jednak twierdzeniu temu organ odmówił wiarygodności. Z kolei W. W. wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero w dniu 22 stycznia 2009 r., przy czym wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się na początku października 2008 r. W związku z powyższym Minister uznał, że strony nie zachowały miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i Wojewoda powinien odmówić wznowienia postępowania. Mając na uwadze, że pomimo tego Wojewoda wznowił postępowanie, należało uchylić decyzję tego organu i umorzyć wadliwie wznowione postępowanie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły S. K. oraz W. W. W ich ocenie Minister nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a z dokonanych ustaleń wyprowadził błędne wnioski. Skarżące wyjaśniły, że do dnia stwierdzenia prawomocności postanowienia o zasiedzeniu, tj. 30 września 2009 r., nie mogły złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero od tej daty ich zdaniem zaczął biec termin do złożenia wniosku. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt 1389/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał za niedopuszczalne występowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym przez osoby, które po wydaniu decyzji uzyskały potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie Sądu nawet gdyby formalnie dopuścić możliwość wystąpienia przez Skarżące z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją to i tak podanie to zostało złożone z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została ogłoszona publicznie poprzez obwieszczenie i od tej daty tj. [...] marca 2007 r. zaczął biec termin do złożenia wniosku o wznowienie, a podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w dniu 13 października 2008 r. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1025/11 powyższy wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie można przede wszystkim uznać czy w niniejszej sprawie niemożliwe było wznowienie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), w myśl którego przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej , zbioru dokumentów albo ważnych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Tym niemniej przejście na tryb wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (publiczna informacja o zamiarze wywłaszczenia, wezwanie do zgłoszenia się w terminie 2 miesięcy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości; doręczenie decyzji o wywłaszczeniu w trybie art. 49 k.p.a.; złożenie odszkodowania do depozytu sądowego) nie powoduje, że nie ma stron postępowania – strony te jedynie nie są znane. Sad podkreślił, że w art. 113 ust. 6 mowa jest tylko o niemożności; ze względu na brak dokumentów, ustalenia osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, co nie oznacza, ze osób tych nie ma. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postanowienie o zasiedzeniu zostało wydane i stało się prawomocne już po wydaniu ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Tym niemniej organ wiedział, że w sprawie tej nieruchomości toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia, a samo postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia uznaje, że fakt ten nastąpił już z dniem 1 stycznia 1988 r. Z uwagi na deklaratoryjny charakter postanowienia o zasiedzeniu, zdaniem Sądu, przyjąć więc można, że w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego istniały osoby, którym prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości przysługiwało, a organ jedynie nie mógł tych osób ustalić. Powyższe oznacza w ocenie Sądu, że osoby te nie brały udziału bez swojej winy w postępowaniu wywłaszczeniowym (prowadzonym nawet wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym), a zatem możliwe było wznowienie takiego postępowania. Wobec stanowiska Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. przez S. K. Z uwagi na to, ż podanie W. W. wpłynęło do organu dopiero w styczniu 2009 r., a w piśmie z marca 2009 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury wnioskodawczyni wprawdzie stwierdziła, że o pełnej treści decyzji dowiedziała się w październiku 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że W. K. (obecnie W.) przekroczyła miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, albo po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, które wiąże zarówno Sąd ponownie rozpoznający sprawę, jak i organy administracji publicznej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny przesądził kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie oraz okoliczność złożenia podania o wznowienie postępowania przez S. T. z zachowaniem ustawowego terminu, a przez W. W. z uchybieniem terminu, należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 a § 1 k.p.a. bądź w art. 145 b § 1 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia. (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego ustalenia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w kolejnej fazie, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie istniały przesłanki wznowienia skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. odmową uchybienia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia może wystąpić w myśl art. 149 § 3 k.p.a. tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Należy dodać, że z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o wznowieniu postępowania na wniosek S. K. (obecnie T.) i W. W. zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Należy stwierdzić, że orzeczenie powyższe w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1025/11 zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. i art. 147 k.p.a., gdyż organ dokonując we wstępnym etapie postępowania błędnej oceny, że W. W. podanie o wznowienie postępowania złożyła z zachowaniem ustawowego terminu wznowił postępowanie z jej wniosku, w sytuacji, gdy powinien był na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania w tym zakresie. Co do wniosku zaś S. T. organ I instancji nieprawidłowo wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w całości w sytuacji gdy z wniosku złożonego do organu w dniu 15 października 2008 r. w sposób jednoznaczny wynika, że S. T. wniosek o wznowienie postępowania złożyła wyłącznie w odniesieniu do odszkodowania, wskazując w nim jednoznacznie, że nie kwestionuje zasadności wywłaszczenia. Wobec powyższego oraz mając na uwadze treść art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony należy uznać, że Wojewoda z naruszeniem art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie również w części dotyczącej wywłaszczenia , co do której podanie o wznowienie nie zostało złożone. W konsekwencji powyższych uchybień również decyzja z dania [...] listopada 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art., 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o zaskarżoną decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2010 r. uchylającą decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i umarzającą postępowanie przed organem I Instancji, to została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji błędnie ocenił bowiem zgromadzony w sprawie niniejszej materiał dowodowy, uznając, że S. T. nie zachowała terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. co winno skutkować odmową wznowienia postępowania przez organ I instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z istotnymi uchybieniami proceduralnymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i musiały skutkować usunięciem ich z obrotu prawnego. W ocenie składu orzekającego z obrotu prawnego należało także wyeliminować postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o wznowieniu postępowania ponieważ jest ono obarczone omówionymi wyżej znaczącymi błędami natury procesowej. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] zobowiązany będzie do zachowania się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz do przedstawionych wyżej rozważań jak również do przeprowadzenia zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135, 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.