I SA/Wa 1789/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [..] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1955 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 30 grudnia 1948r. M. N. i H. K. wniosły o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1955r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiono ww poprzednim współwłaścicielkom przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej stwierdzając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, zaś budynki przewidziane są do adaptacji, dlatego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powyższe orzeczenie stwierdzając, że ponieważ grunt przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, dalsze korzystanie z tego gruntu nie jest możliwe. Po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości H. B. i A. N. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn.nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe rozpatrując wniosek byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), bowiem nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył [...] (użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości). Ponownie rozpatrując sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że zgodnie z założeniami dekretu z dnia 26 października 1945 r. odmowa przyznania prawa własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1955 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202), który przewidywał przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną. Z kolei w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym przez Radę Narodową W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. i do tego właśnie planu organ orzekający winien był się odnieść, w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości. Minister podniósł, że plan ten pomimo wątpliwości co do jego prawidłowego opublikowania, był wielokrotnie nowelizowany i zmieniany, a na jego podstawie były wydawane decyzje lokalizujące inwestycje, a zatem wywierał wpływ na porządek urbanistyczny [...]. Organ nadzoru powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 sierpnia 2011r sygn. akt I OSK 1383/10 oraz z dnia 6 lutego 2013r. I OSK 1643/11, zgodnie z którym okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych oraz jego uchylenia mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969r. stanowią o spełnieniu wymagań prawnych wejścia w życie tej uchwały, co oznacza, ze plan nią zatwierdzony obowiązywał. Minister wskazał, że na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie przedmiotowej nieruchomości, które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną (opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...] czerwca 2010r.). Organ nadzoru stwierdził, ze z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. akt lustracji zabudowy przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek stary, 4 piętrowy, uszkodzony w czasie działań wojennych, nadający się do remontu. Minister podkreślił, ze funkcja zapisana w planie zabudowy z 1961 r. jak i z 1931 r. była realizowana przez dotychczasowych właścicieli już przed II wojna światową. Tym samym w ocenie organu nadzoru stanowisko organów dekretowych o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłego właściciela nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej w niniejszym postępowaniu dokumentacji. Ponadto do chwili wydania decyzji z 1961r. brak było przepisów, które uniemożliwiałyby osobom fizycznym realizację takiej zabudowy. W związku z powyższym Minister stwierdził, że organy dekretowe naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341) oraz rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, bowiem odmowa przyznania prawa własności czasowej nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu określającego funkcję, czy też sposób zabudowy nieruchomości. Organy zatem odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym planem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń dekretowych. Oceniając skutki prawne kwestionowanych decyzji dekretowych Minister wskazał, ze należy brać pod uwagę tylko bezpośrednie czynności prawne jakie były ich następstwem. W niniejszym postępowaniu nie mają zdaniem organu znaczenia skutki prawne wywołane zdarzeniami lub czynnościami prawnymi, które nie są bezpośrednim następstwem ocenianych decyzji. Minister podniósł, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów podlegających przepisom dekretu, samo przez się nie oznacza, że decyzje wydane na podstawie dekretu odmawiające przyznania prawa własności czasowej, wywołały nieodwracalne skutki prawne. Organ podkreślił, ze decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie dekretu na rzecz byłych właścicieli umożliwiła Państwu jako właścicielowi tych gruntów rozdysponowanie przedmiotowej nieruchomości poprzez oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innej osobie niż właściciel tych gruntów. Organ nadzoru ustalił, ze obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje część działek ewidencyjnych nr [..] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Państwowego [...]. Pierwotną zaś podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww działek była decyzja Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...], w następstwie której zawarto umowę ustanowienia użytkowania wieczystego – akt notarialny z [...] listopada 1967 r. Minister wskazał na niekwestionowany pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów prawnych cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjna dotkniętą wadą nieważności. Natomiast jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, że mają one charakter nieodwracalny. Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że dla wykazania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Z tych też względów organ nie badał dalszych rozporządzeń nieruchomością między podmiotami, na które powołuje się skarżący, nie mają one bowiem bezpośredniego związku z decyzjami dekretowymi. Organ podkreślił, że kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe. W związku z powyższym organ stwierdził, że kwestionowane decyzje w części dotyczącej działek nr [...] i [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, a działki ewidencyjne nr [...] i [...] również wchodzące w skład dawnej nieruchomości nr hip. [...] nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W toku niniejszego postępowania ustalono na podstawie pisma Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., notatki służbowej uprawnionego geodety z dnia 18 marca 2011 r. i z dnia 5 stycznia 2012 r., że dawna nieruchomość położona przy ul. [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy w pełni wskazuje na usytuowanie dawnej nieruchomości hipotecznej [...] w obecnych działkach nr [...], [...], [...] i [...], a skarżący poza wskazaniem wątpliwości w tym zakresie nie uzasadnia na czym one polegają, ogólnie jedynie wyrażając niepewność co do ustaleń organu. Minister tych wątpliwości nie podzielił biorąc pod uwagę wpisy w księgach wieczystych oraz znajdujące się w aktach sprawy materiały geodezyjne. Zdaniem organu wnioskowany przez skarżącego dowód w postaci nowego operatu sporządzonego przez innego biegłego spowodowałby jedynie przedłużenie postępowania. Minister podkreślił, że określenie położenia dawnej nieruchomości i ustalenia obecnych działek wchodzących w jej skład nie wymaga specjalistycznej wiedzy uzasadniającej powołanie biegłego. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Państwowy [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. 1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie zachodzi w sytuacji, gdy zniesienie/odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego; 2. art.84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalenie okoliczności faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalenie okoliczności faktycznych koniecznych dla ustalenia stron postępowania (tj. ustalenie czy dawna nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]) wymagało wiadomości specjalnych, co skutkowało: a) niezwróceniem się przez organ do biegłego o wydanie opinii, b) dowolnym ustaleniem przez organ okoliczności faktycznych, których ustalenie wymaga wiadomości specjalnych i powinno zostać dokonane przez biegłego, a tym samym nieustaleniem jakie podmioty powinny być stroną postępowania oraz jakie obecnie działki pokrywają się z gruntem przedmiotowej nieruchomości [...], c) nieuzasadnionym i niewykazanym ustaleniem, że dawna nieruchomość warszawska wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] ,[...] i [...] z obrębu [...]; 3. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie żądania skarżącego co do przeprowadzenia dowodu z operatu geodezyjnego w celu dokładnego określenia granic, powierzchni oraz numeracji działek stanowiących obecnie dawny grunt [...]; 4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na nierozstrzygnięciu i niewyjaśnieniu rozbieżności w opisie funkcji przeznaczenia gruntu odmiennie określonej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1961 r. i w opracowaniu geodezyjnym z dnia [...] czerwca 2010 r.; 5. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: nieprzekonywujące, niepełne, nieprawidłowe i pobieżne uzasadnienie i pominięcie okoliczności, które wskazywały na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, nierozpatrzeniu dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego przedmiotowego gruntu, odpisów ksiąg wieczystych i dokumentów obejmujących podstawy prawne nabycia przedmiotowego gruntu przez skarżącego i niewyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do tego czy dawna nieruchomość [...] stanowi obecnie działki nr [...], [...], [...], i [...], co skutkowało nierozważeniem czy decyzje administracyjne, których nieważność stwierdzono wywołały nieodwracalne skutki prawne; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie rozważył wpływu jaki na rozstrzygnięcie ma okoliczność, iż zaszły przekształcenia nie tylko własnościowe ale i geodezyjne przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ skutku decyzji dekretowych cofnąć nie można z uwagi na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a obecnego użytkownika wieczystego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem skarżącego wiadomości specjalnych wymaga ustalenie relacji granic nieruchomości objętej księgą hipoteczną do granic obecnych działek geodezyjnych, co oznacza, że dowód z opinii biegłych był konieczny i w pełni zasadny. Notatki służbowej zaś nie można uznać za opinię biegłego ze względów formalnych. Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru, ze nie wyjaśnił pojęcia zabudowy wielokondygnacyjnej użytego w kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1961r. i pojęcia zabudowy wielorodzinnej użytego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie są pojęciami tożsamymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzja utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961r.oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1955r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Przepis art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał bowiem, że gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tymczasem z obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1961 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Narodową W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. wynika, że dla terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przewidziano zabudowę wielorodzinną. Skoro więc plan zabudowania nie przewidywał żadnych ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że rażąco naruszają przepis art. 7 ust. 2 dekretu decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej, w których organy nie oceniły, czy obowiązujący plan zabudowania stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku. Tym bardziej, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w dacie wydawania decyzji dekretowych na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek stary, 4 piętrowy, uszkodzony w czasie działań wojennych, nadający się do remontu, a Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu z dnia [...] października 1955 r. stwierdziło, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości przeznaczone są do adaptacji. Jak słusznie również zauważył Minister brak było przepisów, które w latach 50-tych-60-tych ubiegłego wieku ograniczałyby możliwości osób fizycznych w zakresie realizacji nowego budownictwa prywatnego zarówno pojedynczego, jak i grupowego ( art. 1,2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270 ze zm.). Rację należało też przyznać Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie były podstawy aby stwierdzić nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1955 r. nr [...] Trafne jest stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie brak dowodu na to, że kwestionowane decyzje Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w W. wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna- sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej jest uprzednio wydana decyzja administracyjna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...], to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Są to bowiem dwie różne decyzje i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o kwestiach związanych z inną decyzją, stanowiącą podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego powoduje, że w świetle aktualnego stanu prawnego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1967 r. na rzecz Spółdzielni [...] w W.. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1995r. następca prawny podzielonej Spółdzielni zbył swoje udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku na rzecz skarżącego. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że w części dotyczącej działek nr [...] i [...], jak również działek nr [...] i [...], które nie podlegały w ogóle obrotowi cywilnoprawnemu, nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Za chybiony należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący konieczności powołania w niniejszej sprawie biegłego geodety w celu ustalenia tożsamości działek wchodzących obecnie w skład dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...]. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę opinia biegłego jest zbędna. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, str. 357-358). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Jak wynika z treści art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organ nadzoru w niniejszym postępowaniu powyższym wymogom sprostał i zasadnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na usytuowanie dawnej nieruchomości hipotecznej [...] w granicach obecnych działek nr [...], [...], [...] i [...], a skarżący poza wskazaniem wątpliwości w tym zakresie nie uzasadnił na czym one polegają, ogólnie jedynie wyrażając niepewność co do ustaleń organu. Sąd podziela stanowisko organu, że określenie położenia dawnej nieruchomości i ustalenia obecnych działek wchodzących w jej skład nie wymaga specjalistycznej wiedzy uzasadniającej powołanie biegłego w tej sprawie. Niezasadny jest także zarzut dotyczący konieczności wyjaśnienia przez organ nadzoru pojęcia zabudowy wielokondygnacyjnej i zabudowy wielorodzinnej biorąc pod uwagę okoliczność, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. posługuje się pojęciem zabudowy wielorodzinnej i nie wiadomo z jakiego powodu organ dekretowy posłużył się w uzasadnieniu swojej decyzji pojęciem zabudowy wielokondygnacyjnej, Powyższa okoliczność tym bardziej przemawia za prawidłowością ustaleń organu nadzoru, że organ dekretowy nie wyjaśnił kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowania i w konsekwencji nie wyjaśnił dlaczego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. W tej sytuacji Sąd uznając zarzuty skargi za całkowicie niezasadne oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.