I SA/Wa 179/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o przyznaniu J. M. zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł na okres od [...] października 2006 r. do [...] marca 2007 r. na syna M. M. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. przyznał J. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł na okres od [...] października 2006 r. do [...] marca 2007 r. na syna M. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny na syna do sierpnia 2006 r. był wypłacany przez pracodawcę, który poinformował J. M. w dniu [...] października 2006 r. o braku podstaw do dalszych wypłat tego świadczenia. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wpłynął zaś do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta W. w dniu [...] października 2006 r. Zdaniem organu przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz przepis § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) nie przewidują możliwości przejęcia przez organ właściwy zobowiązań innych, dotychczasowych świadczeń rodzinnych, dlatego też muszą być one ustalone na nowo. Wobec tego organ uznał, że art. 24 ust. 2, 3a i 4 powołanej wyżej ustawy, obligował do przyznania wnioskowanego świadczenia najwcześniej od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Od powyższej decyzji J. M. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać wypłacony od miesiąca września 2006 r., ponieważ uprawnienie M. M. do tego świadczenia trwa od marca 2004 r., a więc zostało nabyte pod rządami ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W ocenie skarżącej w tej sytuacji nie zachodziła konieczność ponownego ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ świadczenie to zostało już ustalone i trwa do czasu określonego w orzeczeniu o [...], tj. [...] marca 2007 r. W sprawie wystąpiła zatem przesłanka do wydania przez Ośrodek Pomocy Społecznej decyzji o przejęciu wypłaty świadczenia od dnia 1 września 2006 r. W sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz art. 57 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe, ponieważ z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. M. wpłynął do organu w dniu [...] października 2006 r. W ocenie Kolegium do dnia 31 sierpnia 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny na syna był wypłacany przez zakład pracy J. M., jednak przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przejęcia przez organ gminy zobowiązań innych, dotychczasowych płatników świadczeń rodzinnych. Zatem w chwili wpływu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wymaganą dokumentacją organ ustalił prawo do świadczenia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W dniu [...] stycznia 2007 r. M. M. wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta W. żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § pkt 4 i 5 KPA, ponieważ kwestionowana decyzja została wydana zaocznie, bez czynnego udziału strony w postępowaniu. Poza tym wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności zawiązane z naruszeniem art. 9 KPA, ponieważ zarówno w dniu pobierania wniosku o przyznanie zasiłku jak i w dniu jego złożenia organ pierwszej instancji nie poinformował wnioskodawcy o możliwości przywrócenia terminu, w oparciu o art. 58 KPA, co naraziło stronę na szkodę w postaci nieprzyznania świadczenia od września 2006 r. Zdaniem M. M. uchybienie terminu w złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku za miesiąc wrzesień 2006 r. nie wynikało z winy J. M., lecz z winy pracodawcy, który poinformował ja o zaprzestaniu wypłacania świadczenia dopiero w dniu [...] października 2006 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zarzucając organowi pierwszej instancji niezastosowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przepisów: art. 10 § 1, art. 33 § 4, art. 73 § 1 i 2, art. 130 § 3 pkt 2 i § 4 KPA, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a Kolegium art. 10 § 1 KPA, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący odwołał się do argumentacji przedstawionej w żądaniu wznowienia postępowania. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uznał się niewłaściwym do rozpoznania żądania wznowienia postępowania i przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia wątpliwości, czy uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego przed dniem 1 maja 2004 r., któremu świadczenie to ustalił i wypłacał pracodawca, po dniu 31 sierpnia 2006 r. ma obowiązek złożyć nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia, a organ właściwy (prezydent miasta) ma obowiązek przeprowadzenia postępowania i wydania w tym zakresie decyzji ustalającej, czy może obowiązek kontynuacji wypłaty zasiłku uprzednio ustalonego i wypłacanego przez pracodawcę, po dniu 31 sierpnia 2006 r. przechodzi automatycznie na organ właściwy, bez potrzeby wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Z przepisów art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych pielęgnacyjnych i wychowawczych wynika, że uprawnienia do zasiłków pielęgnacyjnych swoim pracownikom ustalali i wypłacali pracodawcy, którzy obowiązani byli do gromadzenia dokumentacji dotyczącej wypłat tych świadczeń. Powyższe prawo mogło być również ustalone na wniosek uprawnionego lub pracodawcy (w wypadkach wątpliwych) przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji (art. 24 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 maja 2004 r. Od dnia 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa o świadczeniach rodzinnych, która wprowadziła nowe zasady w zakresie przyznawania i wypłaty zasiłków pielęgnacyjnych. W okresie przejściowym trwającym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. sytuację prawną świadczeniobiorców regulują przepisy rozdziału 9 tej ustawy. Z przepisów art. 48 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a i ust. 4, art. 49 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że pracodawcy realizują zadania w zakresie świadczeń rodzinnych najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2006 r. Po tej więc dacie obowiązki realizowane dotychczas przez pracodawcę przejmują właściwe organy gminy (miasta), w szczególności obowiązki dotyczące przyznawania i wypłaty tych świadczeń. Natomiast zgodnie z art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby uprawnione według ustawy o świadczeniach rodzinnych pielęgnacyjnych i wychowawczych (po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie) zachowują prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu oznacza to, że organ właściwy, do którego złożony został po dniu 31 sierpnia 2006 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego musi wpierw ocenić, czy osoba uprawniona spełnia wymogi z art. 57 powołanej wyżej ustawy. Dopiero po dokonaniu oceny w oparciu o ten przepis możliwe będzie ustalenie, czy podmiot składający wniosek pod rządami nowej ustawy utrzymał swoje dotychczasowe prawo w kształcie przewidzianym przez ustawę o świadczeniach rodzinnych pielęgnacyjnych i wychowawczych, czy może prawa tego nie zachował i w związku z tym należy do niego zastosować reżim prawny (jeżeli chodzi o przyznanie prawa) przewidziany przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 57 nie uzależnia "zachowania dotychczasowego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego", od uprzedniego wydania przez organ właściwy decyzji ustalającej bądź stwierdzającej to prawo, w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego przez pracodawcę (administrację prywatną) w oparciu o przepisy starej ustawy jest zatem przejmowany przez organ właściwy z mocy samego prawa (przepisu art. 57), po otrzymaniu od świadczeniobiorcy bądź pracodawcy dokumentów niezbędnych do kontynuowania dalszej wypłaty. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i Prezydenta Miasta W. o konieczności ponownego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby spełniającej warunki art. 57, w oparciu o nowy stan prawny byłoby zasadne w sytuacji braku tego przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowym argumentem na potwierdzenie stanowiska prezentowanego przez Sąd jest to, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera rozwiązań, analogicznych jak art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i nie wypowiada się o skutkach prawnych decyzji ustalających zasiłek pielęgnacyjny (np. wydanych przez ZUS), podjętych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W oparciu o powyższe rozważania należało więc przyznać rację skarżącemu, że w stosunku do osoby spełniającej warunki z art. 57 organ właściwy obowiązany jest przejąć od dotychczasowego pracodawcy jedynie wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego i realizować to prawo od miesiąca września 2006 r. do końca upływu terminu ważności orzeczenia o [...]. W takim przypadku nie będzie miał więc zastosowania art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący zasad ustalania prawa nabytego według nowych przepisów prawnych. Prezydent Miasta W. winien jednak wcześniej ustalić, czy w stosunku do M. M. uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego ustalone są wyłącznie przez pracodawcę (zaświadczenie SP ZOZ [...] z dnia [...] października 2006 r.), czy w formie decyzji administracyjnej, skoro w piśmie z dnia [...] października 2006 r. J. M. stwierdziła, że w marcu 2004 r. prawo to zostało ustalone przez ZUS. Po wyjaśnieniu tej kwestii organ obowiązany będzie dokonać oceny wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Wbrew temu co twierdzi skarżący w sprawie nie miał zastosowania art. 58 KPA, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje terminów, w których należy składać wnioski o przyznanie świadczeń, skutkiem czego organ nie mógł rozważać kwestii przywrócenia terminu do dokonania tej czynności procesowej. Jeżeli zaś chodzi o podnoszony brak udziału w postępowaniu to trzeba wskazać, że organ załatwił sprawę w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę i nie prowadził postępowania dowodowego w oparciu o inne dowody, z którymi należałoby zapoznać przedstawiciela ustawowego strony. Brak więc takiego stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 KPA, o którym organ miał obowiązek zawiadomić stronę. Ponadto decyzje wydane w sprawie zostały doręczone J. M. (jednemu z rodziców uprawnionego), zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można również podzielić poglądu skarżącego, że organ pierwszej instancji naruszył art. 33 § 4 KPA, skoro w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nie pojawiła się kwestia ustanowienia pełnomocnika. Wskazywane zaś naruszenie art. 73 KPA dotyczy kwestii incydentalnej, którą rozstrzyga się postanowieniem podlegającymi odrębnemu zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Zupełnie niezrozumiały jest także zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 130 § 3 pkt 2 KPA. Przepis art. 130 KPA reguluje bowiem skutki wykonalności decyzji przed i po wniesieniu odwołania. Decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ponieważ w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak przepisu szczególnego, przewidującego skutek, o którym mowa w art. 130 § 3 pkt 2 KPA. Decyzja ta staje się zatem wykonalna z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Wbrew temu co twierdzi M. M. w sprawie nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w decyzji wskazano, że wypłata świadczenia będzie wypłacana do ostatniego dnia miesiąca. Biorąc powyższe pod uwagę należało więc uznać, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 KPA nie wyjaśniając przesłanek z art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.