I SA/Wa 1790/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. M., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekającej o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie 1/3 udziału we własności nieruchomości, przeznaczonej pod pasy drogowe węzła [...], położonej w K., jednostka ew. P., obręb [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w K., jednostka ew. P., obręb [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha niezbędnej do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa węzła [...] na skrzyżowaniu projektowanego odcinka autostrady [...] [...]. z projektowaną drogą ekspresową nr [...] [...]. na terenie miasta K. oraz gminy W. - obręb K. w województwie [...], w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie 1/3 udziału, stanowiącego własność K. S., we własności nieruchomości położonej w K., jednostka ew. P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, niezbędnej do realizacji celu publicznego jakim jest - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] - budowa węzła [...] na skrzyżowaniu projektowanego odcinka autostrady [...] [...] z projektowaną drogą ekspresową nr [...] [...] km [...] (nowy kilometraż); km [...] (stary kilometraż), na terenie miasta K. oraz gminy W. - obręb K. w województwie [...] oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. K. S. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, żądając wstrzymania zajęcia nieruchomości oraz podnosząc, że "nie satysfakcjonuje jej kwota odszkodowania, jakie narzuciła jej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad". Minister Budownictwa rozpoznając sprawę podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2006 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. zwrócił się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie, w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do 1/3 udziału we własności nieruchomości, niezbędnej do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa węzła [...]. Minister Budownictwa podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego również druga przesłanka warunkująca wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, tj. uzasadniony przypadek, została spełniona. Minister Budownictwa zaznaczył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 12 czerwca 2006 r. wskazał na pilną potrzebę rozpoczęcia realizacji przedmiotowego zadania, które finansowane jest z Krajowego Funduszu Drogowego. Środki na wskazaną inwestycję zostały przydzielone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 25, poz. 183). Niewykorzystanie przeznaczonych na rok bieżący środków spowoduje ich utratę i w konsekwencji może spowodować zmniejszenie łącznego limitu przyznanego na tę inwestycję drogową. Brak prawa do dysponowania terenem uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę i rozpoczęcie prac zgodnie z harmonogramem. Opóźnienie w realizacji węzła [...] na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] [...] spowoduje jednocześnie opóźnienie w realizacji autostrady [...]. Minister Budownictwa podkreślił ponadto, że w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z brakiem porozumienia z K. S. w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, które jest długotrwałe i trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest - w ocenie organu odwoławczego - uzasadnione. Zdaniem Ministra Budownictwa wadliwe było jednakże udzielenie przez Wojewodę [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie udziału wynoszącego 1/3 części nieruchomości, stanowiącego własność K. S. Nie jest bowiem możliwe orzekanie o niezwłocznym zajęciu co do niewydzielonych części nieruchomości. Zajęciu może podlegać albo cała działka albo jej wyodrębniona część, jednoznacznie określona co do położenia i powierzchni. Organ odwoławczy powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II CK 51/2002 (OSNC 2003/12/167), w którym wskazano, że nie może być mowy o posiadaniu części ułamkowej rzeczy. Tym samym decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości umożliwia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad korzystanie z całej działki znajdującej się w pasie drogowym drogi krajowej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Minister Budownictwa zaznaczył, że kwestie związane z wyceną nieruchomości i ustaleniem odszkodowania rozstrzygane są w postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa własności, a jedynie jest szczególną formą czasowego ograniczenia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, polegającej na pozbawieniu właściciela nieruchomości jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, a mianowicie uprawnienia do korzystania z niej, obejmującego uprawienia do posiadania nieruchomości, użytkowania i pobierania z niej pożytków i innych przychodów oraz do faktycznego nią dysponowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S. podnosząc, że działkę nr [...] użytkuje od 38 lat, płaci wszelkie "należności publiczno-prawne" i nie ponosi winy za nieuregulowane kwestie własnościowe. Skarżąca zaznaczyła, że kilkakrotnie podejmowała próby wydzielenia swojej własności z działki nr [...], lecz było to niewykonalne. Powiadomienie o wykupie działki pod budowę węzła komunikacyjnego otrzymała dopiero w 2004 r., na co nie była przygotowana. K. S. zaznaczyła, że natychmiast złożyła wniosek o zasiedzenie i cały czas stara się przyspieszyć zakończenie sprawy. Wskazała ponadto, że nie ma zastrzeżeń co do wyceny nieruchomości, lecz niemożliwe jest usunięcie się z tej działki w tak krótkim terminie. Skarżąca podniosła, że brakuje jej funduszy na budowę nowego domu, nie wyraża ponadto zgody na umieszczenie w lokalu zastępczym. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Podkreślić należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do zbadania prawidłowości aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego. Oznacza to, że sąd bada, czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym sąd dokonuje tej kontroli na podstawie akt sprawy i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył obowiązujące prawo, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne, aby wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika wprost ("udziela zezwolenia", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to także o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów omawianej ustawy, której celem jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. Z materiału dokumentacyjnego rozpoznawanej sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] w dniu 12 czerwca 2006 r. z wnioskiem o wszczęcie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w K., jednostka ewidencyjna P., obręb [...], stanowiącej zabudowaną działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieruchomość ta jest niezbędna wnioskodawcy do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa węzła [...] w ciągu autostrady [...] [...] na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] [...]. Nieruchomość powyższa, zgodnie z opisem z KW [...] stanowi własność A. W. w 2/3 części oraz K. S. w 1/3 części. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2006 r. Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2006 r. dwie decyzje: nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na zajęcie 2/3 udziałów powyższej nieruchomości (stanowiącej własność spadkobierców po nieżyjącej A. M. z domu W.) oraz nr [...] zezwalającą na zajęcie 1/3 udziałów tej nieruchomości (stanowiącej własność K. S.). Odwołanie do Ministra Budownictwa złożyła wyłącznie od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. K. S. Organ rozpatrujący odwołanie słusznie zauważył i uznał za wadliwe wydanie przez Wojewodę [...] zezwolenia na niezwłocznie zajęcie udziału wynoszącego 1/3 nieruchomości stanowiącej własność K. S. podnosząc, że nie jest możliwe orzekanie o niezwłocznym zajęciu co do niewydzielonych części nieruchomości, ponieważ zajęciu może podlegać albo cała działka, albo jej wyodrębniona część, dokładnie określona co do położenia i powierzchni. Jednakże z komparycji zaskarżonej decyzji (pkt 1) nie wynika, która z decyzji wydanych w dniu [...] lipca 2006 r. przez Wojewodę [...] organ odwoławczy uchylił (nr [...] czy nr [...]). Ponadto należy zauważyć, iż decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., stała się ostateczna ponieważ nie została zaskarżona. Tymczasem Minister Budownictwa jako organ drugiej instancji orzekł merytorycznie także w stosunku do decyzji prawomocnej, od której nie wniesiono odwołania do czego nie był uprawniony. Oznacza to, że organ drugiej instancji naruszył art. 138 kpa. Powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien, zdaniem Sądu, rozważyć możliwość uchylenia z urzędu decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i dopiero wtedy rozpoznając odwołanie K. S. od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. rozstrzygnąć przedmiotową sprawę kompleksowo co ma istotne znaczenie dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.