I SA/Wa 1790/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. i Z. małż. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewid. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę ul. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uwzględnienia wniosku stron o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz R. i Z. małż. B., za nieruchomość stanowiącą działki ewid. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną (część ul. [...]) w W. Podstawę decyzji odmownej stanowiło ustalenie, że wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną został złożony przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Tymczasem, jak ustalił organ, wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez R. i Z. małż. B. już w dniu 14 grudnia 1999 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2001 r. - co powoduje, że żądanie strony o wypłatę odszkodowania nie może być uwzględnione. Organ dodał, że termin określony w ww. art. 73 ust. 4 jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przywracany, a po jego upływie następuje wygaśnięcie uprawnienia przysługującego podmiotowi. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] R. i Z. małż. B. podnieśli, że pierwszy wniosek o wypłatę odszkodowania złożyli już w dniu 14 grudnia 1999 r. - zatem powinien on wywierać skutek na dzień 1 stycznia 2001 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uwzględnienia wniosku stron o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż stosownie do art.73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) "odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa". Tymczasem poprzedni właściciele przedmiotowego gruntu – R. i Z. B. - wniosek o ustalenie odszkodowania za część gruntu zajętego pod drogę przy ul. [...] w W., złożyli do Starostwa Powiatu [...] w dniu 14 grudnia 1999 r. - czyli poza terminem przewidzianym w cyt. wyżej art. 73. Organ dodał, że odwołujący się podnoszą, iż we wniosku z 1999 r. wystąpili o: "wpisanie tych działek do listy należności koniecznych do zapłacenia odszkodowań przewidzianych w art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Wypłata tych odszkodowań nastąpi po 1 stycznia 2001r.". Jednak zgodnie z ww. art. 73 wniosek o odszkodowanie powinni wnieść właśnie w wymaganym przez ten przepis terminie czyli od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie zrobili tego jednak i dopiero pismem z dnia 9 lutego 2011r. wystąpili o zapłatę odszkodowania za zajętą pod ul. [...] nieruchomość co spowodowało, iż roszczenie o odszkodowanie wygasło. W dalszej części rozważań Wojewoda podniósł, że przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie podlega przywróceniu. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia - co oznacza, że skarżący utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień. Uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywrócenie terminu (art. 58-60 Kpa) ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie maja tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające przedwczesne bądź spóźnione zgłoszenie wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, że nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7.10.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 492/10). Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73, będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, nie daje podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I S.A./Wa68/04). Wojewoda podkreślił również, że przepis ww. art. 73 ust. 4 był też przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Reasumując, w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o odszkodowanie w stosownym terminie, brak było podstaw do wypłaty jej należnego odszkodowania - z uwagi na wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. roszczenia o przyznanie odszkodowania. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. i Z. małż. B. –wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracji publicznej. Zaskarżanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 roku, poz. 872 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. mogą stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego bez należnego odszkodowania; - art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynie oświadczeniem o zamiarze skorzystania w przyszłości z prawa do tego odszkodowania i do złożenia stosownego wniosku z konkretnym żądaniem jego ustalenia i wypłaty oraz że roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wygasa zanim może być skutecznie dochodzone, tj. przed dniem doręczenia właścicielowi tej nieruchomości ostatecznej decyzji wojewody określającej, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną i potwierdzającej jej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie i oparcie zaskarżonego wyroku na sprzecznym z tymi przepisami art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutkujące przyjęciem, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wygasa zanim może być skutecznie dochodzone i że wywłaszczenie na cele publiczne może zostać dokonane bez słusznego odszkodowania lub z takimi ograniczeniami, które naruszają istotę prawa własności; - art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienie własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., która uchyliła decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w całości i odmówiła uwzględnienia wniosku stron o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. Stan faktyczny jest w tej sprawie bezsporny. R. i Z. małż. B. byli właścicielami nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę ul. [...] w W. . W związku z zajęciem wyżej wskazanych działek pod drogę publiczną skarżący złożyli dwa wnioski. Pierwszy z nich został złożony do Starostwa Powiatu [...] w dniu 14 grudnia 1999 r. Skarżący wnosili w nim, między innymi, o: "wpisanie tych działek do listy należności koniecznych do zapłacenia odszkodowań przewidzianych w art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Wypłata tych odszkodowań nastąpi po 1 stycznia 2001r.". Następny wniosek został złożony dopiero pismem z dnia 9 lutego 2011r., w którym - powołując się na fakt złożenia wniosku w 1999 roku - podnoszą, że nie otrzymali dotychczas żadnego odszkodowania za przedmiotowe działki zajęte pod ul. [...]. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ma następujące brzmienie: "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W świetle tego przepisu jest rzeczą oczywistą, że drugi z wniosków, złożony w dniu 9 lutego 2011r., został złożony po 31 grudnia 2005 r. Gdyby był to jedyny wniosek w niniejszej sprawie, z całą pewnością należałoby uznać, że stosownie do zdania drugiego ust. 4 art. 73 ustawy roszczenie o odszkodowanie by wygasło. Rację mają bowiem organy twierdząc, iż termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Rozważenia wymaga więc, czy jakikolwiek skutek - w świetle ww. art. 73 ust. 4 ustawy - wywołało złożenie przez skarżących pierwszego wniosku z dnia 14 grudnia 1999 r. Powołany przepis stanowi bowiem, że wnioski mogą być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyznacza więc wyraźny przedział czasowy, w jakim wnioski o odszkodowanie mogły być składane. Było to uzasadnione troską o budżetowe możliwości finansowania odszkodowań za wywłaszczenie z mocy prawa. "W ocenie Trybunału [Konstytucyjnego], uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej" (por. wyrok TK z dnia 19 maja 2011, sygn. K 20/09, OTK-A 2011/4/35). Art. 73 ustawy ani żadna inna norma, nie przewidują też wiążącego skutku, z punktu widzenia tej ustawy, wobec wniosków o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, złożonych przed dniem 1 stycznia 2001 r. Gdyby ustawodawca chciał objąć tego typu wnioski skutkami wynikającymi z ww. art. 73 ust. 4, zapewne uczyniłby to w tym przepisie. Rozwiązanie takie, czy też zaniechanie takie, w stosunku do wniosków pochodzących sprzed 1 stycznia 2001 r., trudno zakwestionować też z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, skoro Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż "wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. punkt 4 części III niniejszego uzasadnienia), należy stwierdzić, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była realna". Trzeba więc wyraźnie podkreślić, że w tym przypadku ustawa wyznaczyła nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania. Na dodatek wyznaczenie takiego okresu ma uzasadnienie w wartości konstytucyjnej, jaką jest stabilność finansów publicznych, o czym była mowa we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jest to więc sytuacja różna od tej, z jaką mamy do czynienia np. na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 8 września 2003 r. OPK 3/03 (ONSA 2004/1/12), w której stwierdził, iż "wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgłoszony i niezałatwiony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu". Jednakże w tym przypadku NSA uznał, że "powstanie tego uprawnienia [do żądania ustanowienia własności czasowej do gruntu] należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. (...) Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty służy jedynie ustaleniu terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można wiec przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania . Tak sformułowany przepis nie wyklucza oceny, że w istocie chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania (wniosku), a nie o to, że żądanie (wniosek) ma być zgłoszone w określonym przedziale czasowym". Na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową) - w odróżnieniu od ww. art. 7 ust. 1 dekretu, gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu. W niniejszym przypadku wniosek z dnia 14 grudnia 1999 r. nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę. Trudno więc przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy. Na takie rozumienie tej normy zdaje się też wskazywać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 394/06 (LEX nr 348011), w którym stwierdzono, że: "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło". Reasumując, skuteczne złożenie wniosku mogło nastąpić w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak trafnie przyjęły organy obu instancji, że termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Skoro więc wniosek o odszkodowanie nie został złożony w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy, to roszczenie o odszkodowanie wygasło. W takiej sytuacji decyzja odmowna nie narusza prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.