I SA/Wa 1791/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. (G. tom [...] wykaz [...] katastralnie nr parceli [...] (część) po wydzieleniu katastralnym nr parceli [...], karta mapy [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność J. G., sprostowanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...], utrzymał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., nr [...] wywłaszczyło część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...] katastralnie nr parceli [...] (część), o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność J. G. J. G. w dniu 30 grudnia 1954 r. wniósł odwołanie od wyżej wymienionego orzeczenia do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., decyzją z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...], utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...], w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] października 1954 r., nr [...] na wniosek [...] Dyrekcji [...] w G. z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] sprostowało błędy pisarskie wpisując zamiast o powierzchni "[...] m2 na "[...] ha", z kolei po numerze parceli [...] (część) dodaje się "po wydzieleniu katastralnym nr parceli [...], karta mapy [...]". Skreślono również wiersz 12, 13,14 i 15. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury J. G., działający przez pełnomocnika radcę prawnego R. S.. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że wywłaszczenie rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie podano konkretnej ceny określonej na podstawie art. 28 dekretu. Po rozpatrzeniu wniosku oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...] katastralnie nr parceli [...] (część) po wydzieleniu katastralnym nr parceli [...], karta mapy [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. G., sprostowanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] października 1954 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...] katastralnie nr parceli [...] (część), o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność J. G., utrzymane decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...], nie narusza art. 8, art. 5 oraz art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że organ dokonujący wywłaszczenia w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym zastosował się do art. 8 dekretu w myśl, którego czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem ceny. Organ uznał jednoznacznie, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie naruszał przepisów art. 5 oraz art. 28 dekretu. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem bez naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. J. G. - reprezentowany przez radcę prawnego R. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku z dnia 27 lutego 2006 r., wskazał, że organ nadzoru dysponując dostępnym materiałem dowodowym w postaci akt wywłaszczeniowych, błędnie przyjął, iż nie został rażąco naruszony przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż zdaniem organu, Dyrekcja [...] w G. (podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nieruchomości) nie miała obowiązku zaproponowania właścicielowi nieruchomości, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ceny. Pogląd ten, zdaniem J. G. nie znajduje żadnego uzasadnienia, szczególnie w odniesieniu do przepisu art. 8 ust. 1 dekretu, który bezwzględnie nakazywał zatwierdzenie przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny (wraz z warunkami zapłaty), ustalonej za przewidzianą do wywłaszczenia nieruchomość. W odniesieniu do parceli nr [...] położonej w G., wymagało to zatwierdzenia ceny przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Okoliczność ta nie została przez organ nadzoru w ogóle wyjaśniona. Dalej odwołujący się uznał, że Minister Transportu i Budownictwa błędnie przyjął, iż w ofercie zawarcia umowy, skierowanej do właściciela nieruchomości, podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nie miał obowiązku wskazania ceny podanej w sposób skonkretyzowany, uznając, iż wystarczającym było podanie w ofercie, wyłącznie aktu prawnego wykonawczego (rangi zarządzenia przewodniczącego [...]), na podstawie którego cena ta będzie ustalona w przyszłości. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, mając na uwadze fakt, iż właściwym w sprawie jest Minister Budownictwa zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906) organ stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). Kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem wedle przepisów dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania organ oceniał zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Według art. 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczenia dokonano na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1952 r. złożonego przez Dyrekcję [...] w G. Zgodnie z art. 5 powyższego dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Na podstawie zezwolenia z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...] pozwolono Dyrekcji [...] w G., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę osiedla mieszkalnego przedmiotowej nieruchomości. Według art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5 dekretu, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby ten odstąpił mu tę nieruchomość. Pismem z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...] Dyrekcja [...] w G. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która miała być określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 16 kwietnia 1949 r., a następnie zatwierdzona przez Ministerstwo Budownictwa Miast i Osiedli Centralny Zarząd Budowy Miast i Osiedli "[...]" w W. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, że w wezwaniu do zawarcia umowy nie podano wielkości ceny, kluczową rolę, zdaniem organu odgrywało zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084), na mocy przepisów którego wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych do zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tę władzę (§ 2 ust. 1). Skoro Dyrekcja [...] w G. zastosowała się do zarządzenia z dnia [...] listopada 1949 r., to zdaniem organu nie można uznać, aby rażąco naruszyła prawo. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] powiadomiono J. G. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe zawiadomienie, zdaniem organu spełniało wszystkie wymogi z art. 18 ust. 4 dekretu, gdyż wskazywało nieruchomość, co do której było wszczęte postępowanie, właściciela nieruchomości, ponadto wskazywało na czym miało polegać wywłaszczenie i na czyją rzecz miało być dokonane, a także pouczono o przysługujących prawach. Według art. 20 ust. 1 i 2 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę - termin i miejsce. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno Administracyjny, pismem z dnia [...] lipca 1952 r., nr [...]., powiadomiło J. G. o terminie i miejscu rozprawy. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu [...] listopada 1952 r. wynika, iż J. G. nie stawił się. Orzeczenie z dnia [...] października 1954 r., nr [...], zgodnie z art. 21 ust. 2 zawiera niezbędne elementy, a mianowicie: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto wskazano także podstawę prawną oraz pouczono o możliwości odwołania się do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej. Z akt sprawy wynika, że od powyższego orzeczenia J. G. odwołał się. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., decyzją z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...], utrzymała w mocy wyżej wymienione orzeczenie z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Wydział Spraw Wewnętrznych sprostowało w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1954 r., nr [...] powierzchnię nieruchomości tzn. zamiast [...] m2 wpisano [...] ha, a także dodano nr parceli [...] karta mapy [...]. Skreślono również wiersz 12,13,14 i 15. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Minister Budownictwa uznał, iż Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] z powodu braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, wskazanych w art. 156 §1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. Powyższym decyzjom skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3) poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało wydanie błędnych decyzji oraz błędne przyjęcie przez Ministra Budownictwa, że w sprawie nie został rażąco naruszony przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez przyjęcie, że Dyrekcja [...] w G. (podmiot zainteresowany wywłaszczeniem nieruchomości) nie miała obowiązku zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ceny. Za właściwe organ wydający zaskarżoną decyzję uznał, że wystarczającym było podanie w ofercie aktu prawnego (zarządzenia przewodniczącego [...]), na podstawie którego cena ta miała być ustalona w przyszłości, z czym skarżący się nie zgadza. Organ też, zdaniem skarżącego, nie odniósł się do kwestii, czy postanowienie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] prostujące orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości w części dotyczącej oznaczenia geodezyjnego wywłaszczanej nieruchomości i jej powierzchni mogło być wydane w trybie sprostowania błędu pisarskiego i oczywistej omyłki, chociaż zmieniono w nim przedmiot wywłaszczenia (wielkość nieruchomości). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] grudnia 1963 r. organ podniósł, że rzeczywiście zmienia ona oznaczenie nieruchomości, jednak zmiany tej dokonano już po wywłaszczeniu i wynikają one jedynie z wydzielenia katastralnego przedmiotowej nieruchomości, mają charakter doprecyzowujący przedmiot wywłaszczenia, jednakże nie miało to wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podnieść, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów i czynności tej administracji. Kontroli tej sąd dokonuje na podstawie akt sprawy i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową pozwalającą na eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Podstawą materialnoprawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność J. G. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Organ nadzoru powinien zatem wyjaśnić, czy przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane, jak zarzucał to skarżący, z rażącym naruszeniem przepisów tego dekretu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wezwanie to należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej. Ponieważ właściciel, który nie zgodzi się na sprzedaż nieruchomości, musi liczyć się z jej wywłaszczeniem. Nie można zatem mówić, że jego wola sprzedaży jest w pełni nieograniczona. Chodzi tu bowiem o sprzedaż zastępującą wywłaszczenie. Mamy tu do czynienia z równoczesnym oddziaływaniem prawa cywilnego i prawa administracyjnego. Sprzedaż z reguły będzie dla właściciela rozwiązaniem korzystniejszym niż wywłaszczenie. Niemniej jednak będzie to tylko wybór mniejszego zła. Skoro zaś odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy ma uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, właściciel musi wiedzieć, jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć. Innymi słowy, musi on mieć świadomość, jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuci. Podanie stronie zasady ustalenia wysokości ceny, która jeszcze później podlegała konkretyzacji w drodze zatwierdzenia, powoduje, że właściciel nie mógł mieć świadomości konkretnej ceny. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, co wynika z analizy akt sprawy, w których znajduje się wezwanie z dnia [...] stycznia 1952 r. wysłane przez Dyrekcję [...] w G. do J. G., właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o powierzchni [...] m². W wezwaniu tym zamiast konkretnie ustalonej i zatwierdzonej ceny, znajduje się informacja, że cena nabycia powyższej nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 24 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 200/2000 i I SA 221/2000 oraz z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, z których wynika, że przepisy zawarte w art. 8 powyższego dekretu nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nabycia nieruchomości. Niedopełnienie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego postanowienia z dnia [...] grudnia 1963 r. o sprostowaniu orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej oznaczenia geodezyjnego wywłaszczonej nieruchomości i jej powierzchni sąd podziela stanowisko organu, że zostało ono wydane już po wywłaszczeniu nieruchomości i nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.