I SA/Wa 1791/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1791/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] października 2008 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia S. G., A. G., M. G., Z. K. na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006r., nr [...] dotyczące zwrotu wniosku z dnia 19 sierpnia 2006 r., o wypłatę odszkodowania za udział wynoszący [...] ułamkowej części gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ul. [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz za zabudowany budynkiem mieszkalnym grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ulicy [...] - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta W. postanowieniem z [...] września 2006 r., nr [...] zwrócił Z. K., A. K., S. J. wniosek o odszkodowanie z 19 sierpnia 2006 r., za cztery lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] oraz za zabudowany grunt stanowiący działkę ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w odniesieniu do których nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ponieważ zostały one rozdysponowane na rzecz osób trzecich przed rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Prezydent Miasta W. odmowę rozpoznania wniosku o odszkodowanie uzasadnił, twierdzeniem, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym kwestia odszkodowania za sprzedane lokale i zajęcie części gruntu pod budynek przy ul. [...] nie może być rozstrzygana w trybie administracyjno – prawnym przed rozpatrzeniem wniosku byłych właścicieli. Zaspokojenie, tych roszczeń może nastąpić tylko w trybie cywilnym. Z. K., A. K., S. G. złożyli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta W., zwracające ich wniosek o odszkodowanie. Rozpoznając zażalenie i całokształt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że jak wynika z akt sprawy wniosek o odszkodowanie z 19 sierpnia 2006 r., wniesiony został w wyniku wydania decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] listopada 2004 r., którą odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [..] uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ul. [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego zabudowanego budynkiem mieszkalnym gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ul. [...]. Organ podniósł, że strony za podstawę swych roszczeń powołały nieobowiązujący już przepis art. 153 k.p.a., który odsyłał do przepisów kodeksu cywilnego w sprawach roszczeń o odszkodowanie za szkody powstałe u strony postępowania w dwojakiego rodzaju sytuacjach: - gdy szkoda została spowodowana przez decyzję, co do której stwierdzono, że została wydana z naruszeniem art. 145 §1 k.p.a., (decyzja dotychczasowa) - bądź szkoda powstała w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzja nowa). Przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2004 r., na podstawie art. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r., o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692), jednakże z mocy art. 5 tej ustawy stosuje się go nadal do stanów i zdarzeń prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Organ drugiej instancji stwierdził, iż roszczenie stron postępowania co do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w trybie uchylonego przepisu 153 k.p.a., z tytułu niemożliwości ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie administracyjno prawnym jest niezasadne z uwagi na poniżej wskazane okoliczności. Wojewoda [...] wskazał, że we wniosku o odszkodowanie z 19 sierpnia 2006 r., strony postępowania jako podstawę swoich roszczeń powołały decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] listopada 2004 r. Jednocześnie podniosły, że szkoda powstała w wyniku bezprawnej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dokonanej decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r., nr [...]. Z kolei decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2002 r., [...] stwierdzano, nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r., odnośnie części gruntu komunalnego przedmiotowej nieruchomości hip. [...], wobec czego w tej części decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych. W opinii organu odwoławczego tryb administracyjno prawny nie jest właściwy dla dochodzonego roszczenia. Odnośnie decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1969 r., stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej gruntu komunalnego, w związku z czym została ona we wskazanym zakresie wyeliminowana z obrotu prawnego. Część stanowiąca własność Skarbu Państwa obecnie znajduje się na terenie działek ewid. [...] i została rozdysponowana na cele użyteczności publicznej (budynki, ul. [...] i ul. [...]) wobec tego w ocenie organu stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1969 r., we wskazanym zakresie nie jest możliwe z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Wojewody [...] zaistniała szkoda powstała na gruncie wydania decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] listopada 2004 r., nie zaś na gruncie decyzji Prezydium Rady. Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r., gdyż to decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2004 r. stwierdzono niemożliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do w/w udziału ułamkowej części gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] oraz do zabudowanego budynkiem mieszkalnym gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z powodu rozdysponowania wskazanych nieruchomości na rzecz osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego taki stan rzeczy powoduje, iż nie jest spełniona przesłanka powstania szkody przed datą 1września 2004 r., gdyż decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2004 r., została wydana po tej dacie. W związku z czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania uchylony już przepis art. 153 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, że wnioskodawcy mają prawo dochodzenia odszkodowania, jedynie w postępowaniu cywilno – prawnym. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. G. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w dacie składania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej na nieruchomości istniał jeden budynek mieszkalny przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. W wyniku bezprawnej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej i zwrotu budynku prawowitym spadkobiercom właścicieli, w budynku stojącym na działce [...] sprzedano cztery lokale mieszkalne, a na działce nr [...] wybudowano kolejny budynek mieszkalny. Wobec czego znacznie uszczuplono wartość nieruchomości. Uszczuplenie to jest nieodwracalne. Dlatego, zdaniem skarżącego, żądanie odszkodowania przez spadkobierców właścicieli za nieruchomości, w stosunku do których nie było możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego jest w pełni uzasadnione. Skarżący wskazał na treść przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2004 r. została wydana po trwającym wiele lat postępowaniu, a działania organów państwowych miały miejsce przed 1 września 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ,,ppsa’’) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie we wniosku o odszkodowanie wnioskodawcy powołują decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2004 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego i o odmowie ustanowienia tego prawa co do udziału w działce nr [...] i co do części działki nr [...], jednakże w dalszej części uzasadnienia wniosku wskazują, że wcześniej bezprawnie odmówiono im prawa własności czasowej, co w latach późniejszych umożliwiło sprzedaż [...] lokali mieszkalnych w budynku na działce nr [...] i zabudowanie działki nr [...]. Z kolei z akt administracyjnych organów obydwu instancji wynika, że decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r. odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność tej decyzji w zakresie gruntu komunalnego. Organy obydwu instancji mając powyższą wiedzę, przy jednocześnie niejednoznacznym żądaniu wniosku obowiązane były wezwać wnioskodawców do sprecyzowania żądania. Wnioskodawcy wskazują bowiem we wniosku na bezprawną odmowę przyznania prawa własności czasowej, z której wywodzą skutki: "uszczuplenie wartości nieruchomości", co może oznaczać, że nawiązują do decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r. Dodatkowo organ II instancji wiedząc o tym, że nie toczyło się postępowanie wznowieniowe, prowadził rozważania dotyczące przepisu art. 153 kpa, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wprawdzie został on powołany w zażaleniu, jednakże nie mógł on mieć zastosowania w sprawie. Organy nie pouczyły wnioskodawców o treści art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz o treści art. 160 kpa. Wyjaśnienie wnioskodawcom, w jakich sytuacjach możliwe jest dochodzenie odszkodowania w trybie administracyjnym, a następnie wezwanie ich do sprecyzowania wniosku o odszkodowanie pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, z którą decyzją wiążą oni powstanie szkody. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczy organów administracyjnych i obejmuje również ustalenie przez nie treści rzeczywistego żądania strony. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40 547). Wymaga podkreślenia, że zasada informacji (art. 9 kpa) zobowiązuje organ do czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tym bardziej gdy wniosek jest niejednoznaczny. Zasada prawdy obiektywnej dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obydwu instancji. W niniejszej sprawie nie ustalono ani treści żądania, ani nie wyjaśniono skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom, że pomimo iż art. 160 kpa został uchylony, to może on znajdować dalej zastosowanie, na podstawie przepisu przejściowego - art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Przepis ten stanowi, że do stanów i zdarzeń prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 września 2004 r.) stosuje się m.in. przepis art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się nadal w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Z kolei wydanie takiej decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 k.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym (wyrok WSA z dnia 21 października 2005 r., IV SA/Wa 1356/05, Lex nr 191299). W niniejszej sprawie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej została wydana [...] kwietnia 2002 r. Jednakże z akt administracyjnych nie wynika, kiedy powyższa decyzja stała się ostateczna (czy przed, czy po 1 września 2004 r.). Natomiast logiczne są wywody wniosku, że gdyby decyzja z 1969 r. została wydana zgodnie z prawem, a więc gdyby ustanowiła prawo własności czasowej, to nie doszłoby do zbycia lokali i wybudowania nowego budynku. Taka argumentacja wskazuje, że chociaż wnioskodawcy powołują we wniosku i zażaleniu decyzję z [...] listopada 2004 r., to dalsze wywody wniosku mogą wskazywać, że szkodę wiążą z decyzją z 1969 r. będącą przedmiotem postępowania nadzorczego w 2002 r. Podnieść należy, że dopiero decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2002 r., stwierdzająca nieważność decyzji z 1969 r. rozstrzygnęła o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie umożliwiło to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na części skomunalizowanej nieruchomości. Przy czym konieczne jest zwrócenie uwagi, że organ II instancji błędnie wskazuje, że działki o numerach: nr [...], stanowią własność Skarbu Państwa. Otóż jak wynika z decyzji z [...] listopada 2004 r., jedynie część działek [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a pozostałe są własnością Miasta W.). Podsumowując podnieść należy, że to wnioskodawca ma określić w sposób nie budzący wątpliwości, która decyzja w jego ocenie spowodowała szkodę. Nie może o tym za stronę decydować organ. Wobec czego nieuprawnione są wywody Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu postanowienia: "w opinii organu odwoławczego zaistniała szkoda powstała na gruncie wydania decyzji Prezydenta (....) z [...] listopada 2004 r., nie zaś na gruncie decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1969 r.". Zatem organy obydwu instancji nie wypełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy stosownie do wymogów art. 7 kpa. W rezultacie rozstrzygnięcie o zwrocie wniosku jest co najmniej przedwczesne w sytuacji, gdy nie wyjaśniono wnioskodawcom, że podstawą dochodzenia roszczenia może art. 160 kpa wobec treści przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Dopiero gdyby po wyjaśnieniu powyższych kwestii, wnioskodawcy jednoznacznie wskazali, że domagają się odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z [...] listopada 2004 r., to zwrot wniosku byłby zasadny. Organy wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z [...] września 2006 r. naruszyły przepisy art. 7, 8, 9 i 66 § 3 kpa, co doprowadziło do przedwczesnego zwrotu wniosku. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. Jeżeli po sprecyzowaniu wniosku przez wnioskodawców okaże się, że zastosowanie ma administracyjny tryb dochodzenia roszczeń, to organ zastosuje przepis art. 64 § 4 kpa, powiadamiając wszystkie strony o wszczęciu postępowania w tym także M. K. Należy zwrócić uwagę, że wniosek z 10 sierpnia 2006 r. za M. K. podpisała inna osoba powołując się na jej upoważnienie, którego nie ma w aktach sprawy.