I SA/Wa 1791/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...[ sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Powiatu W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], przywołując art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w D. o pow. [...] ha, stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] oznaczona wypełnieniem koloru jasnozielonego na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S. stanowiącej załącznik do decyzji oraz droga dojazdowa w kierunku północno-zachodnim stanowiąca część użytku [...] dr – nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) – przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN", a także umorzył postępowanie odwoławcze w pozostałym zakresie. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położony w D., gm. Z. dawny majątek ziemski pn. "[...]" o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, stanowił własność H. O. W jego skład wchodził zlokalizowany obecnie na części działki nr [...] zespół pałacowo-parkowy o pow. [...] ha składający się z pałacu dwóch oficyn i parku oraz drogi dojazdowej. Całość majątku przejęta została na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN Na wniosek następców prawnych dawnej właścicielki, złożony w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.), wszczęto przed Wojewodą [...] postepowanie o stwierdzenie, że część tego majątku o pow. [...] ha obejmującego zespół dworsko-parkowy, stawy oraz urządzenia melioracyjne położonego w granicach projektowanych [...] działek ewidencyjnych nr [...] do [...], nie podpadała pod działanie dekretu. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017r. stwierdził, że teren ten podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN, motywując to faktem, że majątek zawierał przeszło 50 ha użytków rolnych, a tym samym spełniał przesłankę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Mając przy tym na uwadze, że teren, co do którego prowadzono postępowanie nie był wyodrębniony prawnie od reszty majątku, uznawał że zachodził związek funkcjonalny pomiędzy nim, a pozostałą częścią majątku [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. D. i M. K., którzy następnie (pismem z [...] września 2017 r.) ograniczyli odwołanie do części obejmującej zespół pałacowo-parkowy o pow. [...] ha, oznaczony na załączonej przez nich mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do opinii geodety uprawnionego K. S. W związku z ograniczeniem zakresu zaskarżenia decyzji wnioskowali o umorzenie postępowania odwoławczego w pozostałej części. W efekcie rozpoznania tego odwołania Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2018 r. w punkcie 1 uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego. W punkcie 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w [...] o pow. [...] ha, stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] oznaczoną wypełnieniem koloru jasnozielonego na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S., stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część oraz droga dojazdowa w kierunku północno-zachodnim stanowiąca część użytku [...] dr - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W punkcie 3 natomiast umorzył postępowanie odwoławcze w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda w sposób błędny dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadził z niego wadliwe wnioski, a nadto dokonał wadliwej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wykładając ów przepis Minister odwoływał się do interpretacji użytego w nim pojęcie "nieruchomość ziemska" przyjętej w uchwale TK z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (Dz. U. z 1990 r. Nr 66, poz. 396), gdzie wskazano, że rozumieć pod nim należy nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Takiego charakteru nie miała zaś w jego ocenie ta część majątku, która stanowiła zespół parkowo-pałacowy. Nie był on bowiem ani przed wejściem w życie dekretu PKWN, ani później wykorzystywany na cele rolne. W 1950 r. przekazany został zresztą na potrzeby domu dziecka. Odwołując się do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym m.in.: opinii uprawnionego geodety, pochodzącej z opracowania Zespołu Rzeczoznawców z 1977 r "Ewidencji ogrodu dworskiego w D. gm. Z." oraz decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wywodził, że nieruchomość objęta zmodyfikowanym wnioskiem stanowiła enklawę wśród nieruchomości o rolniczym charakterze, nie mającą jednak takiego charakteru. Przedstawił przy tym charakterystykę obiektów tam zlokalizowanych w postaci pochodzącego z XVII w. pałacu oraz oficyn i założonego w tym samym okresie otaczającego go parku, przekomponowanego na przełomie XIX i XX w. W ocenie Ministra materiały dowodowe nie wskazują, aby pałac był architektonicznie przystosowany do pełnienia jakichkolwiek funkcji związanych z działalnością rolniczą, ani też aby taka działalność była systematycznie z jego terenu sprawowana. Zwracał przy tym uwagę, że w obszarze zespołu nie ulokowano żadnych elementów infrastruktury mogących mieć związek z działalnością rolniczą. W szczególności nic było tam rządcówki, ani żadnego innego miejsca przeznaczonego do prowadzenia stałego i bieżącego zarządu nad pracami rolnymi. Całość zabudowań gospodarczych stanowiła natomiast oddzielny, zwarty kompleks, zlokalizowany we wschodniej części dzisiejszej działki [...], poza granicami zespołu dworsko-parkowego zakreślonymi rozpatrywanym wnioskiem (na mapie geodety K. S. teren ten zaznaczony jest jako "dawne podwórze gospodarcze"). Konkludując swoje wywody stwierdził nadto, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy nieruchomością oznaczoną wypełnieniem koloru zielonego na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku niezależnie od siebie. Sam zaś pałac, w granicach określonych w załączniku do decyzji, miał charakter rezydencjalny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat W. zarzucając jej błędną interpretację art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w wyniku tego ustalenie, wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom, że tylko część zespołu dworsko-parkowego w D., ograniczającego się do działki ew. nr [...] o pow. [...] ha nie podpadała pod działanie ww. przepisu. Zdaniem skarżącego Minister, wbrew znajdującym się w sprawie dowodom błędnie uznał, że pomiędzy ww. częścią, a resztą majątku ziemskiego, w całości i ze wszystkich stron otaczającej zespól pałacowo-parkowy, brak jest związku funkcjonalnego. Opowiadał się nadto za interpretacją przepisów i ocenami sformułowanymi przez Wojewodę [...]. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – M. K. i A. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została w sytuacji częściowego wycofania przez strony wniesionego przez nie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. W pierwszej kolejności zatem zwrócić należy uwagę, że korzystanie przez stronę z prawa do odwołania zależy od jej woli. Rozporządza ona zatem, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 137 k.p.a., tym prawem. Powołany przepis dopuszcza z kolei cofnięcie przez nią odwołania przed wydaniem decyzji, pozostawiając jednak kontrolę tej czynności procesowej organowi odwoławczemu. Stanowi on bowiem, że "strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny." W każdym zatem przypadku złożenia przez stronę oświadczenia o cofnięciu wniesionego przez nią odwołania, przed podjęciem decyzji organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również interesem społecznym. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1255/16 Lex nr 2360114). Uwagi te zachowują swoją aktualność także w przypadku częściowego wycofania odwołania. Sąd w składzie orzekającym w sprawie opowiada się za prawną dopuszczalnością modyfikacji odwołania ukierunkowanego na zakwestionowanie wyłącznie części decyzji pierwszoinstancyjnej, o ile oczywiście sam jej przedmiot jest podzielny. Skoro bowiem odwołujący się może cofnąć odwołanie w całości, to na zasadzie wnioskowania z większego na mniejsze musi mieć on także możliwość wycofanie jego części. Uznanie z kolei skuteczności tej czynności, prowadzić będzie każdorazowo do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – odpowiednio w całości lub części (w zależności od zakresu wycofania odwołania). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest bowiem utrata po stronie organu odwoławczego kompetencji do merytorycznego weryfikowania decyzji w części w jakiej omawiany środek został skutecznie cofnięty. Przy tak ukształtowanym modelu postępowania odwoławczego, nie jest więc prawnie dopuszczalne równoczesna rozpoznanie co do istoty sprawy objętej rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym w jej całokształcie i wydanie w tym zakresie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. w połączeniu z umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania odwoławczego w części lub całości. Rozstrzygnięcie takie pozostaje bowiem ze swej istoty wewnętrznie sprzeczne. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w następstwie rozpoznania częściowo cofniętego odwołania A. D. i M. K., uchylił bowiem "w całości" zakwestionowaną decyzję Wojewody [...] (pkt 1), orzekając merytorycznie o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jedynie co do części nieruchomości, o których rozstrzygał w pierwszej instancji organ wojewódzki (pkt 2 ), a jednocześnie w punkcie 3 tenoru decyzji zawarł rozstrzygnięcie o "umorzeniu postępowania odwoławczego w pozostałym zakresie". Ze względu z kolei na tę wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia i brak jakiegokolwiek uzasadnienie powodów takiego jego ukształtowania, nie sposób ustalić czy w ogóle, a jeśli tak, to jakie konsekwencje prawne wiązał on z czynnością polegającą na modyfikacji odwołania. Z jednej bowiem strony odnotowuje fakt wycofania częściowego odwołania (w części opisującej stan faktyczny), przy czy czym czyni to bez jakiegokolwiek komentarza. Z drugiej zaś (w części rozpoczynającej rozważania prawne) konstatuje wyłącznie, że decyzję Wojewody jako wadliwą "należy uchylić w całości" (vide str. 3 uzasadnienia). Następnie natomiast koncentruje już swoje rozważanie wyłącznie na okolicznościach dotyczących kwestii podpadania pod działanie dekretu PKWN części nieruchomości objętej rozstrzygnięciem Wojewody o areale [...] ha, wchodzącej w skład projektowanej do wydzielenia działki nr [...]. Taki sposób uzasadniania zajętego w sprawie stanowiska, nie pozwala zatem na zrekonstruowanie rzeczywistych intencji jakie mu przyświecały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Opisana wadliwość powoduje, że decyzja w kształcie przyjętym Ministra, jako podjęta z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a.- polegającym na zastosowaniu dyspozycji norm prawnych w tych przepisach zawartych w sposób, który w stanie faktycznym sprawy był nieadekwatny i niedopuszczalny - nie może się ostać. Zwłaszcza, że usunięcie tej wadliwości nie jest możliwe ani w drodze sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.), ani poprzez wyjaśnianie wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.). Ze względu na formalno-prawny charakter stwierdzonych naruszeń prawa materialnego (takim jest art. 138 k.p.a.), prowadzący jednakowoż do uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesne jest obecnie merytoryczne odnoszenie się przez Sąd do przyjętego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o niepodpadaniu objętego nim zespołu parkowo-pałacowego pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN i sformułowanych w tym aspekcie zarzutów skargi. Przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty niezbędne jest wszak zakreślenie granic w jakich meriti będzie ona mogła być rozpoznana. A tę będzie determinowała prawna ocena skuteczności częściowego cofnięcia odwołania, której obecnie Minister zaniechał. Takiej zaś oceny nie może dokonywać za organ sąd administracyjny, który co do zasady powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności prawa, a nie załatwiania za nie spraw administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego jej rozpoznania, po uprzednim rozważeniu skuteczności modyfikacji przez strony odwołania w aspekcie okoliczności, o których mowa w art. 137 zd. drugie k.p.a., a następnie podjęcia rozstrzygnięcia mającego oparcie w adekwatnej do okoliczności sprawy materialnoprawnej podstawie.