I SA/Wa 1792/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. i E. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] - na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1986 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 59 ze zm.) - orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] ha, składającej się z działek nr [...], położonej w [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego E. i T Z. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku T. i E. Z., decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] stwierdził - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 - że ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa wskazującego na jego zaniedbanie i niski poziom produkcji rolnej. Ponadto podkreślił, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie potwierdziło, że taki protokół w ogóle nie został sporządzony, natomiast przed wszczęciem postępowania o przymusowym wykupie taki protokół należało sporządzić. Jednocześnie Wojewoda poinformował strony o treści art.160 k.p.a. Pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. T. i E. Z. wnieśli o zwrot wyżej powołanych działek. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 157 i 158 § 1 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] października 2003 r., nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] (pkt 2 decyzji). Wojewoda stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego bezspornie wynika, że protokół poprzedzający wykup przedmiotowego gospodarstwa nie został sporządzony, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania o wykupie. Dalej podniósł, iż strona (pomimo pouczenia w decyzji z 2003 r.) nie skorzystała z prawa odszkodowania, zaś aktualnie domaga się zwrotu nieruchomości. Wyjaśnił, że działki stanowią własność Skarbu Państwa, w imieniu którego gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, a zatem nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i istnieje możliwość przywrócenia pierwotnym właścicielom spornej nieruchomości wyżej opisanej. Następnie, organ przywołał treść art. 155 k.p.a., zgodnie z którym: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Pismem z dnia 20 maja 2009 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. podnosząc, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. jednakże nie z przyczyn podnoszonych przez Agencję. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. wydana została przez organ właściwy, czyli przez Wojewodę [...], przedstawiając stanowisko w tym zakresie. Dalej podniósł, iż organ nadzoru kontrolując decyzję w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tylko związany wnioskiem strony, lecz powinien rozpatrywać sprawę całościowo, tj. zbadać czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. stanowił przepis art. 155 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przywołanego przepisu stosuje się odpowiednio art. 154 § 2 k.pa. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Z treści kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku T. i E. Z. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest wniosku małżonków Z. o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Ponadto podstawową przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. stanowi zgoda stron, zaś jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Stanowisko doktryny i orzecznictwa jest co do tego jednolite. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Następnie organ podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. została skierowana do T. i E. Z, Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] i do Urzędu Miejskiego w [...].[...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia 28 października 2014 r., nr [...] poinformował, że Wojewoda nie występował do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Z powyższego wynika, że przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. brak było wniosku stron o zmianę decyzji oraz wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji. Tym samym, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydana została wbrew nakazom ustanowionym w przepisie art. 155 k.p.a. Minister podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak zgody jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. W związku z powyższym należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nie zgadzając się z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., T. Z. i E. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że kontrolowana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] została wydana w oparciu o następującą podstawę prawną: art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 157 i 158 § 1 k.p.a. Pomimo wskazania w pierwszej kolejności przez Wojewodę art. 155 k.p.a. uzasadnienie kontrolowanej przez Ministra decyzji zmierza do wykazania, że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1977 r. - na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1986 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 59 ze zm.) - rażąco naruszył te przepisy albowiem z akt sprawy bezspornie wynika, że protokół poprzedzający wykup przedmiotowego gospodarstwa nie został sporządzony. To oznacza zaś, zdaniem Wojewody, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania w 1977 r. o wykupie nieruchomości. Wyrazem takiego stanowiska organu ma być stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] (pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r.). Wprawdzie Wojewoda przywołał także w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art. 155 k.p.a., jednakże uzasadnienie decyzji w tym zakresie sprowadza się jedynie do przywołania treści tego przepisu - w końcowej części uzasadnienia. W konsekwencji, przy takich wątpliwościach Minister Rozwoju i Wsi w pierwszej kolejności powinien jednoznacznie przesądzić i uzasadnić w swojej decyzji w jakim trybie było prowadzone postępowanie administracyjne przed Wojewodą w 2005 r. i w zależności od tego stanowiska dokonać oceny decyzji wydanej w tym trybie. Minister w kontrolowanej przez Sąd decyzji wskazał, że podstawę prawną decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. stanowi art. 155 k.p.a., którego przesłanki nie zostały zastosowane albowiem brak jest wniosku którejkolwiek ze stron inicjujących to postępowanie oraz wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji. Oznacza to, iż Minister przesądził, iż było to postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody z 2003 r. Tymczasem, Wojewoda w pkt 1 kontrolowanej decyzji z 2005 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] października 2003 r., nr [...] i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z 1977 r. Analiza przepisu art. 155 k.p.a. zdanie pierwsze wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Doktryna i orzecznictwo dopuszcza także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony domagającej się. W aktach sprawy znajduje się pismo T. i E. Z. z dnia 10 stycznia 2005 r., w którym wnoszą o zwrot wyżej powołanych działek. Zadaniem Ministra było więc wyjaśnienie, czy Wojewoda [...] wydając decyzję w niespełna trzy miesiące po tym piśmie - wszczął to postępowanie na skutek pisma z dnia 10 stycznia 2005 r., czy też z urzędu oraz to, czy postępowanie było prowadzone (jeżeli wykluczył tryb nieważnościowy) w trybie zmiany lub uchylenia decyzji z 2003 r. - na podstawie art. 155 k.p.a. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powstaje jednak pytanie, czy stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2, który zgodnie z art. 155 stosuje się odpowiednio (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431, że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej"). Powyższe oznacza, że ocenie Ministra (przy ewentualnym stwierdzeniu, że postępowanie w 2005 r. było prowadzone w celu uchylenia decyzji z 2003 r.) powinna być poddana także kwestia dopuszczalności stwierdzenia przez Wojewodę [...] (w pkt 2 decyzji z [...] marca 2005 r.) nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. W konsekwencji, Minister utrzymując własną decyzję naruszył przepis art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. Konstatując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.