I SA/Wa 1792/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził, że : 1. nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...][...] listopada 2017 r. pod nr [...], jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod drogę publiczną Nr [...] pn. "[...]" (nowy Nr [...]), będąca w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasnością M. S. (nazw. rodowe S.) i T. S., znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...]. 2. nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...][...] listopada 2017 r. pod nr [...], jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] pow. [...] ha, będąca w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasnością M. S. (nazw. rodowe S.) i T. S. nie stała się z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 73 ust. 1 i 3, w związku z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, M. S., Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], wydzielone z działki nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], wydzielone z działki nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność M. S. (z d. S.) i T. S., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 1996 r. w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Następnie, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...], o podział majątku dorobkowego, właścicielką nieruchomości stała się Skarżąca, co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Tak więc, w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Organy ustaliły również, że [...] grudnia 1998 r. nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną wojewódzką nr [...][...]. Ustalenia tego organy dokonały na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz.U. Nr 24, poz.171). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa [...], zmieniono numer drogi relacji [...] z [...] na [...]. Analizując kwestie przestrzennego zasięgu drogi publicznej organy powołały się na mapę z projektem podziału, z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. W., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] listopada 2017 r. pod numerem [...]. Z mapy tej wynika, że [...] grudnia 1998 r. działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, znajdowały się w granicach pasa drogowego, natomiast działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, nie były w tym dniu zajęte pod drogę publiczną. Przesłanka publicznego władania nieruchomością ustalona została na podstawie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1998 r. wraz z wykazem dróg przekazywanych do Powiatu [...] obejmującym drogę nr [...][...]. Na potwierdzenie tej okoliczności organy przywołały również oświadczenie J. W. - pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w [...], zgodnie z którym, do dnia [...] grudnia 1998 r. kierował on robotami polegającymi na odśnieżaniu i remontach cząstkowych dróg wojewódzkich na terenie gminy [...]. Powyższe prace dotyczyły też drogi nr [...], w tym na terenie wsi [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Okoliczność ta wynika również – jak wskazały organy – z umowy z [...] grudnia 1998 r. nr [...] na świadczenie usług przy zimowym utrzymaniu dróg, w tym drogi nr [...][...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji organu drugiej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7k.p.a. oraz art. 107 § 3 k. p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej jako strony postępowania, poprzez nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (przesłanek władania nieruchomością oraz kwestii jej (bez)prawnego jej zajęcia), a także dowolne oparcie rozstrzygnięcia opartego na braku rozważenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a zwłaszcza faktu traktowania ją jako właściciela nieruchomości do czasu zainicjowania postępowania administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materii dowodowego w sprawie i poddanie go następczej ocenie w porównaniu do ustaleń organu pierwszej instancji, co nie pozwoliło w sposób swobodny wyjaśnić wszystkich okoliczności sprawy i należycie uzasadnić rozstrzygnięcie decyzji w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 75 oraz art. 79 k.p.a. poprzez zastąpienie dowodu z zeznań świadka dowodem określonym jako - oświadczenie – J. W., podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie nie ma innych źródeł dowodowych potwierdzających okoliczności powołane w oświadczeniu, co wymagało podjęcia przez organ większego zaangażowania w zakresie postępowania dowodowego, a ponadto nakazywało przesłuchanie tej osoby jako świadka oraz umożliwienie skarżącej wzięcie czynnego udziału w toku tej czynności procesowej; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, iż sporne działki nie były we władaniu Powiatu ostrowieckiego, gdyż były własnością skarżącej i pozostaw w jej władaniu, a ponadto nie zostało wykazane, iż nastąpiło zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; w konsekwencji powyższych naruszeń : 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyli w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie możliwości uchylenia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 2 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zarzuty podniesione w skardze koncentrują się wokół kwestii prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, które legły u podstaw uznania, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Zarzuty te są niezasadne, sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy i ich ocenę prawą. W pierwszej kolejności wskazać należy że Skarżąca ani w toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji ani w toku postępowania sądowego nie wskazywała żadnych dowodów, które mogłyby zanegować ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że to Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., W piśmie z [...] maja 2017 r. Skarżąca wskazała, że działki nr [...] i [...] o obszarze [...] ha, których jest właścicielką, były zajęte pod drogę wojewódzką zgodnie z załącznikiem nr [...] do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071). Skarżąca podnosiła również, działki te z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się częścią drogi powiatowej. Powyższe stanowisko Skarżącej znalazło potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, z tym tylko zastrzeżeniem, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, w skład drogi publicznej nie wchodziły całe działki objęte jej pismem z [...] maja 2017 r. ale – jak ustalił geodeta – jedynie ich części. W tej sytuacji, wobec oświadczenia samej Skarżącej potwierdzającego fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ. Skarżąca swoje stanowisko zmieniła dopiero na etapie odwołania podnosząc m.in., że nigdy nie była informowana o postępowaniu dotyczącym wydzielenia nieruchomości, że dopiero z decyzji dowiedziała się o tym, że Powiat uważa się za właściciela działki nr [...], że niezrozumiały jest dla niej fakt żądania podatku rolnego od działek w tym od części zajętej pod drogę publiczną, które to daniny powinny być uiszczane przez właściciela, który zresztą przez okres 20 lat nie ujawnią się w księdze wieczystej. Stanowisko to podtrzymane zostało w skardze. Odnosząc się do tych zarzutów sąd wyjaśnia, że art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przewiduje stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 r. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji deklaratoryjnej, to jest potwierdzającej powstanie określonego stanu prawnego z mocy prawa w określonej dacie, wcześniejszej niż data wydania decyzji. W konsekwencji, oczywiste jest, że do chwili wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Skarżąca traktowana była jako właścicielka nieruchomości, zobowiązana do ponoszenia ciężarów o charakterze publicznoprawnym. Dopiero po wydaniu decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. określona jednostka samorządu terytorialnego może ujawnić swoje prawa w księdze wieczystej. Nie było zatem żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie dlaczego Skarżąca traktowana była jako właścicielka nieruchomości. Niezasadne są również zarzuty Skarżącej, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu jak również nie wiedziała o prowadzeniu postępowania podziałowego. Skarżąca sama wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. następnie poinformowana została przez organ o prowadzeniu postępowania w sprawie będącej następstwem złożonego przez nią wniosku (pismo z [...] czerwca 2017 r.). Organ pierwszej instancji informował Skarżącą o oczekiwaniu na dokumentację, która miała zostać nadesłana przez Starostę [...] (pismo z [...] sierpnia 2017 r.). Następnie pismem z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Skarżąca z możliwości tej nie skorzystała. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie było prowadzone postępowanie podziałowe. W toku postępowania sporządzona została mapa obrazująca stan zajęcia nieruchomości będącej własnością Skarżącej pod drogę publiczną. Rzeczywiście z mapy tej wynika, że droga publiczna nie znajdowała się na całej nieruchomości Skarżącej (jak twierdziła ona w piśmie z [...] maja 2017 r.) ale jedynie na jej części. Faktyczne, ustalenia co do wykonywania nad częścią nieruchomości Skarżącej zajętą pod drogę publiczną poczynione zostały m.in. na podstawie oświadczenia J. W., jednak oświadczenie to znajdowało potwierdzenie w treści umowy z [...] grudnia 1998 r. jak również w twierdzeniach samej Skarżącej z zawartych w piśmie z [...] maja 2017 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo uznając, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd zwraca uwagę, że w odwołaniu Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na zakwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji. Rzeczywiście, wskazała ona, że z ustaleń biegłego geodety wynika, że wskazana droga została przeprowadzona inaczej niż było to przewidziane w planach jej budowy. Ani do odwołania ani do skargi nie zostały jednak dołączone żadne dokumenty pozwalające na zweryfikowanie tego twierdzenia. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu pozwalającego na ustalenie jakie były plany budowy drogi i na czym polega różnica między planowanym przebiegiem drogi a rzeczywistym. Nawet jednak gdyby takie różnice były, to dla zastosowania art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. znaczenie ma wyłącznie przebieg drogi na dzień Skarżąca na etapie skargi podnosiła, że pozbawiona została możliwości uczestnictwa w przesłuchaniu J. W. Odnosząc się do tego argumentu sąd wskazuje, że Skarżąca nie wnosiła o dopuszczenie dowodu z zeznań tego świadka i nie kwestionowała złożonego przez niego oświadczenia w toku postępowania odwoławczego, brak jest zatem podstaw do uznania, że pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. [...] grudnia 1998 r. nie zaś to jaki przebieg był planowany w latach wcześniejszych. W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1-3 petitum skargi sąd uznał za niezasadne. Niezasadność tychże zarzutów oznacza, że za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, organy postąpiły bowiem prawidłowo uznając, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r. W konsekwencji nie można również stawiać Ministrowi zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.