I SA/Wa 1797/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Chaciński Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. pozwalającej na rewitalizację [...] w P. według projektu wykonanego przez [...], opracowanego w [...] 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w/w Stowarzyszeniu. Wobec wątpliwości czy Stowarzyszenie to brało udział w postępowaniu administracyjnym, organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Pismem z dnia 13 listopada 2008 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o przesłanie wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do postępowania w przedmiotowej sprawie oraz postanowienia dopuszczającego w/w Stowarzyszenie do tego postępowania. W odpowiedzi [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] listopada 2008 r. poinformował, że Stowarzyszenie [...] nie występowało o dopuszczenie na prawach strony do postępowania w sprawie rewitalizacji [...] w P., zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie, stosownie do przepisu art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Organ drugiej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie wobec braku formalnego wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz braku dopuszczenia w/w Stowarzyszenia do tego postępowania w drodze postanowienia, skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo procesowe strony, pomimo doręczenia mu omawianej decyzji, jak również nie przysługuje prawo do odwołania na podstawie art. 127 § 1 kpa. Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1180/96, w którym stwierdzono, że organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania, bowiem postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i prawo do wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie. Ponadto organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 862/06, w którym Sąd odrzucił możliwość uznania istnienia dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczania jej decyzji i postanowień, bez formalnego postanowienia. Stanowisko to uzasadnia fakt, iż podstawą wydania takiego postanowienia jest ustalenie czy spełnione są przesłanki do dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej, określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Minister ustalił, iż odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało złożone przez podmiot do tego nieuprawniony, w związku z czym stwierdził konieczność umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stronie skarżącej przysługuje przymiot strony z uwagi na to, iż decyzja organu I instancji została jej doręczona jako stronie. Zarzucono ponadto, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie powiadomił Stowarzyszenia o wszczęciu postępowania w sprawie rewitalizacji [...] w P. pomimo, iż w poprzednim postępowaniu w przedmiocie rewitalizacji tego parku Stowarzyszenie [...] zostało uznane za stronę postępowania, otrzymało postanowienie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga Stowarzyszenia [...] nie zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa opiera się na przedmiotowości tego postępowania. Następuje to m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wynikającą z kpa zasadą jest udział w postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje kodeks (art. 28kpa). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to aby mieściło się to w jej celach statutowych. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym istotny interes społeczny - art. 31 § 1 kpa. Zarówno dopuszczenie do udziału w postępowaniu jak i odmowa dopuszczenia wymagają w każdym przypadku wydania przez organ administracji publicznej postanowienia, w którym organ ten ocenia zasadność żądania organizacji, co wynika z § 2 powołanego artykułu. Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona, zgodnie z art.31 § 3 kpa prawa strony w rozumieniu art. 28 kpa. W sprawie niniejszej Stowarzyszenie [...] nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sposób określony w powołanych przepisach. [...] Konserwator Zabytków doręczył Stowarzyszeniu decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. mimo braku postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie i braku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu jednakże fakt ten nie przesądza o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może być dorozumiane. Wymaga formy postanowienia, a podstawą wydania postanowienia o dopuszczeniu jest ustalenie, że spełnione są przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Stowarzyszenie [...] nie występowało przed organem pierwszej instancji, a jedynie złożyło odwołanie od decyzji. Podkreślić należy, że prawo do odwołania ma wyłącznie organizacja, która uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony. A zatem stwierdzić należy, że podmiot wnoszący odwołanie nie był do tego uprawniony i organ drugiej instancji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wszczętego przez osobę nieuprawnioną. Zaznaczyć przy tym należy, iż żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem I jaki i II instancji. Skarżące Stowarzyszenie mogło więc zgłosić wniosek w trybie określonym w art. 31 § 1 kpa na etapie postępowania odwoławczego czego jednak nie uczyniło. Przepis art. 31 § 4 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej wszczynający postępowanie administracyjne do zawiadomienia o tym organizacji społecznej jeżeli uzna że może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, gdy przemawia za tym interes społeczny. Celem tego przepisu jest umożliwienie organizacji społecznej skorzystania z uprawnień procesowych przewidzianych w art. 31 §1 kpa, jednocześnie wykonanie tego obowiązku zależy od posiadanych przez organ informacji dotyczących celów statutowych organizacji społecznych a przede wszystkim od uznania tego organu. W związku z powyższym Sąd uznał za całkowicie chybiony zarzut skarżącego Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania tym bardziej, że jak podkreślono wyżej strona skarżąca miała uprawnienia do zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu również przed organem II instancji. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.