I SA/Wa 1797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku N. reprezentowanego przez adwokata S. M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w mieście W., Dzielnica [...], woj. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], w wysokości [...] złotych jest nieuzasadnione – odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wypowiedzeniem z dnia [...] września 2007 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wypowiedziała N. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w mieście W., Dzielnica [...], woj. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], równocześnie proponując nową opłatę roczną w wysokości [...] złotych. N. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o uznanie, że podniesienie opłaty za użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości jest nadmierne. Użytkownik wieczysty zakwestionował również wysokość przyjętej przez ANR stawki procentowej. W dniu [...] lutego 2008 r. przed SKO odbyła się w przedmiotowej sprawie rozprawa. Natomiast w dniu [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało orzeczenie nr [...], którym ustaliło, że użytkownika wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w mieście W, [...], woj. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] - obowiązuje od dnia 1 stycznia 2008 r. opłata roczna w wysokości [...] złotych. Od ww. orzeczenia Agencja Nieruchomości Rolnych, w dniu 11 lipca 2008 r., wniosła sprzeciw do Sądu Okręgowego w W. W dniu 21 listopada 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek (z dnia 17 listopada 2011 r.) N. reprezentowanego przez adwokata S. M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości Skarbu Państwa, w wysokości [...] złotych - jest nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu w/w wniosku N. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 do art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przedstawiona w tych przepisach regulacja prawna dotycząca możliwości kwestionowania przez wieczystego użytkownika gruntu wypowiedzenia tej opłaty dokonanego przez właściciela nieruchomości w ocenie Kolegium jest klasycznym przykładem odstępstwa od procedury cywilnej zapewniającej bezpośrednią możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego w sprawie rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego. Z przepisu art. 78 ust. 2 ustawy wynika, że wieczysty użytkownik może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Dopiero od orzeczenia kolegium właściciel bądź użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, co powoduje przekazanie sprawy sądowi powszechnemu właściwemu ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Następnie wskazano, że oddalenie wniosku przez Kolegium kończy rozpoznanie typowo cywilno-prawnego sporu w jego "formie" administracyjnej, a strona może w terminie 14 dni, od dnia doręczenia orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu w terminie wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne. Skutek materialnoprawny polega na utracie mocy wiążącej przez orzeczenie kolegium, nawet wówczas, gdy sprzeciw był zgłoszony tylko co do części orzeczenia. Natomiast skutkiem procesowym jest przeniesienie sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Nadmieniono również, że sąd powszechny nie jest związany postępowaniem prowadzonym przez organ administracji. Właściwy sąd powszechny rozpatruje sprawę od nowa. Taka właśnie sytuacja w ocenie Kolegium zaistniała w przedmiotowej sprawie, na skutek wniesienia przez Agencję Nieruchomości Rolnych, w dniu 11 lipca 2008 r. - sprzeciwu do Sądu Okręgowego w W.. Zatem to sąd powszechny, do którego przekazano akta sprawy jest zobowiązany i właściwy do załatwienia sprawy. Użytkownik wieczysty ma na etapie postępowania sądowego zapewnioną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego również konsekwencji uchybienia terminu w złożeniu wniosku od dokonanego przez właściciela nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej. W związku ze złożeniem sprzeciwu do sądu powszechnego postępowanie przed Kolegium zakończyło się, a orzeczenie Kolegium utraciło moc. Brak jest zatem zdaniem organu, jakichkolwiek podstaw prawnych do ponownego procedowania przez SKO. Sam wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został, już po wydaniu orzeczenia przez Kolegium i złożeniu sprzeciwu przez ANR. Przekazując akta sprawy Kolegium - jako organ nie posiadający uprawnień w postępowaniu, które - zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, należy już do właściwości sądu powszechnego, nie może rozstrzygać kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w mieście W., Dzielnica [...], woj. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], w wysokości [...] złotych. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło N. z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 § 2 KPA, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i zarówno: - uznanie, iż rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości po złożeniu sprzeciwu do sądu powszechnego nie należy już do kognicji samorządowego kolegium odwoławczego, podczas gdy nadal kolegium jest jedynym organem władnym rozstrzygnąć tę kwestię wpadkową postępowania aktualizacyjnego, - uczynienie tego przepisu podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy treść sentencji orzeczenia nie koresponduje z jego uzasadnieniem i nie rozstrzyga merytorycznie wniosku (uznając, że jest zasadny bądź niezasadny); naruszenie art. 59 § 2 KPA poprzez jego błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie, przejawiające się w braku rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, mimo istnienia ku temu podstaw formalno- i materialnoprawnych; naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zw. z art. 17b ust. 2a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż do kognicji sądu powszechnego należy rozstrzyganie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, podczas gdy rozpoznanie takiego wniosku należy wyłącznie i trwale do kognicji samorządowego kolegium odwoławczego, stosującego w tej materii przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; naruszenie art. 80 ust. 1 i art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zw. z art. 17b ust. 2a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż wniesienie do sądu powszechnego sprzeciwu od orzeczenia merytorycznego samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej zamyka definitywnie możliwość rozstrzygania spraw pobocznych (wpadkowych), które zawsze należały do kognicji tegoż kolegium i których rozstrzygnięcie z uwagi na przyjęty model kontestacji zasadności i prawidłowości aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nigdy nie będą podlegały kompetencji sądu powszechnego (w tym przywrócenie terminu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), naruszenie art. 66 § 4 KPA poprzez jego niezastosowanie i faktyczny zwrot (nierozpoznanie) podania (wniosku o przywrócenie terminu) w sytuacji, w której sąd powszechny uznał się już niewłaściwym w sprawie. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z utrwaloną już linią interpretacyjną, wbrew wcześniejszym wątpliwościom zgłaszanym w literaturze, uznaje się, że termin do złożenia wniosku do SKO w trybie art. 78 ust. 2 ugn jest terminem procesowym, zatem podlega przywróceniu. Co więcej, fakt przekazania sprawy do Sądu powszechnego na skutek złożenia sprzeciwu, nie ma wpływu na zasadność czy też dopuszczalność wniosku. Opierając się na orzecznictwie sądowym wskazano, że postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku kwestionującego podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem incydentalnym, nie dotyczącym istoty sprawy i winno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 58 KPA. Konsekwencją tego poglądu jest również to, iż utrata mocy orzeczenia kolegium ustalającego nową opłatę, od którego to orzeczenia strona może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego, nie ma wpływu na dopuszczalność i zasadność tego wniosku, do rozpoznania którego nadal właściwe pozostaje SKO i który to wniosek tylko SKO może rozpoznać. Z tego też względu, w postępowaniu toczącym się obecnie przed sądem powszechnym, zarówno Sąd Apelacyjny w W. , jak i Sąd Okręgowy w W. uznały, iż wniosek taki powinno rozpoznać SKO. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] marca 2012r., sygn. akt [...], jak i postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], który z kolei uznał niedopuszczalność złożenia takiego wniosku w postępowaniu przed tym sądem, odrzucając go Tak więc, oba sądy uznały się wprost niewłaściwe do rozpoznania takiego wniosku. Wbrew zatem twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu kolegium użytkownik wieczysty nie ma w chwili obecnej zapewnionej (w postulowanym zakresie) ochrony, bowiem sąd powszechny nie będzie kompetentny rozstrzygnąć wniosku dotyczącego postępowania, które się przed sądem nie toczyło. Ponadto skarżący zgodził się z poglądem Kolegium, że spory o wysokość opłat za użytkowanie wieczyste mają cywilnoprawny charakter. Wskazał , że nie zmienia to jednak faktu, że oprócz ukształtowania modelu opłat w taki sposób (cywilnoprawny), ustawodawca wprowadził jednak etap pośredni w sporze aktualizacyjnym, ustanawiając samorządowe kolegia odwoławcze władnymi w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia sporu i który to spór może się na tym etapie zakończyć (i niekiedy kończy). Do rozstrzygania właśnie w ramach tego etapu należy ocena dochowania terminu do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ugn. Spór sądowy jest wszczynany natomiast prawidłowym wniesieniem sprzeciwu od merytorycznego orzeczenia kolegium, a po wniesieniu sprzeciwu, orzeczenie kolegium traci moc i spór toczy się od nowa. Nic co dotyczyło poprzedniego postępowania, nie jest i nie może być przedmiotem oceny sądu powszechnego, bowiem w żadnym z możliwych scenariuszy prawnych orzeczenia, ani postąpienia proceduralne SKO nie podlegają ocenie sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,1poz.1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi orzec powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za zasadną. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , odmówiło skarżącemu –N., przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie , że podniesienie opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. , stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], dokonane wypowiedzeniem z dnia [...] września 2007r. było nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ nie odniósł się merytorycznie do zgłoszonego wniosku , a jedynie wskazał , że z uwagi na obowiązujące przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. , w sytuacji gdy na skutek prowadzonego postępowania zapadło rozstrzygnięcie Kolegium od , którego skarżące Towarzystwo wniosło sprzeciw , to postępowanie przed organem administracji zostało zakończone , orzeczenie Kolegium straciło moc co oznacza , że to sąd powszechny jest zobowiązany rozpoznać sprawę od nowa. Organ podkreślił , że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie , że podniesienie opłaty za użytkowanie wieczyste było niezasadne został wniesiony w dniu 21 listopada 2011r. a zatem zarówno po wydaniu orzeczenia przez Kolegium jak i po wniesieniu przez skarżące Towarzystwo sprzeciwu od tego orzeczenia. Na wstępie wskazać należy , że stosownie do treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 21 sierpnia 1997r., w terminie 30 dni - od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości - użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie , że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 79 ust.2), Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust.3), lecz sprzeciw równoznaczny z podaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (art. 80 ust.1), przy czym do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art.79 ust.7). Orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to zatem postępowanie główne, co do meritum. W ramach tego postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W trakcie postępowania przed sądem powszechnym zainicjowanego sprzeciwem N. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , skarżące Towarzystwo złożyło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie , że podniesienie opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. , stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], dokonane wypowiedzeniem z dnia [...] września 2007r. było nieuzasadnione. Pomimo zgłoszenia wniosku na etapie postępowania przed Sadem jego adresatem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] . Do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, m.in. o terminach (art. 79 ust.7), zatem przepisy Kpa dotyczące przywrócenia terminu również. Stosownie zaś do treści przepisu art. 58§1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzez wskazanie czy w ocenie Kolegium skarżące Towarzystwo uprawdopodobniło, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nadto wbrew wymogowi określonemu w § 2 art. 58 Kpa organ nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie został zachowany termin o wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium w ogóle nie odniosło się do treści art. 58 Kpa, poprzestając na powołaniu w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 59 §2 Kpa , którego treść odnosi się do właściwości organu postanawiającego w sprawie przywrócenia terminu oraz zażalenia na to postanowienie. Za nieuzasadnione należy uznać stanowisko Kolegium, że utrata mocy wydanego przez ten organ orzeczenia wywołana wniesieniem przez skarżące Towarzystwo sprzeciwu skutkuje brakiem podstaw prawnych do rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu. Postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest postępowaniem incydentalnym , nie dotyczącym istoty sprawy, związanym z etapem rozpoznania sprawy przez ten organ i powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art.58 Kpa. Wykazane uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego dowodzą zasadności zarzutów skargi i skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić powyższe rozważania oraz zbadać przesłanki wynikających z treści art. 58 Kpa tj. dotyczące zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie . Mając niniejsze na uwadze sąd na podstawie art.145§1 pkt 1.lit.c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania sądowego rozstrzygając na mocy art. 200 tej ustawy.