I SA/Wa 1798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. w przedmiocie uwłaszczenia Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego [...] w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Wnioskiem z 1 kwietnia 2015 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...]. Orzekając jak w decyzjach wskazanych na wstępie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. stanowił art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosownie do tego przepisu Gmina mogła nabyć z mocy prawa tylko taką nieruchomość, która nie była przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Tymczasem z akt sprawy wynika, że udziały Skarbu Państwa zostały już wcześniej przekazane do Zasobu, na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. Gmina [...] nie mogła zatem nabyć z mocy prawa udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. Tym samym decyzja Wojewody [...] z [...] września 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu wadliwości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. o przekazaniu działek nr [...] i nr [...] Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa stwierdzić należy, że ocena tej decyzji wykracza poza przedmiot obecnego postępowania. Kwestia ewentualnej wadliwości decyzji z [...] lutego 1996 r. nie może być oceniana w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym innej decyzji, t.j. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. Organ administracji stwierdza nieważność decyzji w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy ujawnił istnienie przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., t.j. rażące naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do dnia 30 czerwca 2000 r. stają się z mocy prawa własnością gmin, na których terenie są położone, co zgodnie z ust. 4 stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Zatem podstawowym problemem do rozstrzygnięcia jest to, czy przedmiotowe działki w ogóle zostały przekazane do Zasobu decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., czy też takie przekazanie nie nastąpiło. Wiąże się z tym sprawa ważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1996 r. przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa także działki oznaczone numerami: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha położone w m. [...], Gmina [...], ale uczynił to nieskutecznie, ponieważ nie był uprawniony do dysponowania nimi. Wspomniane działki nr [...] w udziale wynoszącym [...] były w dacie wydania decyzji własnością W. K. i W. K. na prawach majątkowej wspólności małżeńskiej. Aktem notarialnym z [...] września 2015 r. małżonkowie K. darowali będący ich własnością udział swojej córce J. K. Zatem Wojewoda mógł dysponować jedynie udziałem w tych działkach, a nie nimi w całości. Powołane w decyzji jako podstawa prawna przepisy nie dawały Wojewodzie uprawnienia do dysponowania własnością inną niż wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Nie dawały prawa do dysponowania majątkiem małżonków K. Dlatego, w ocenie skarżącej Gminy, decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. wyczerpała prawie wszystkie powody do stwierdzenia jej nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które skarga przywołuje i uzasadnia. Ponadto decyzja Wojewody [...] z [...] września 2014 r., której nieważność stwierdzono decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne, w postaci ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności udziału Gminy O. w przedmiotowych działkach. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Pomijając fakt, że zawiera ona głównie zarzuty przeciwko decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., czyli nie tej, która była przedmiotem postępowania nadzorczego, to nie mają one też żadnego przełożenia na wynik tej sprawy. Podstawę prawną kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy: "1. Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. 2. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone." Z kolei z art. 5 ust. 1 (Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2) i art. 12 ust. 1-3 ustawy z 19 października 1991 r. wynika, że przedmiotem przekazania Agencji Nieruchomości Rolnych (wcześniej AWRSP), w trybie przepisów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy, może być tylko mienie Skarbu Państwa. To samo odnosi się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, na wypadek nieprzekazania mienia Agencji do dnia 30 czerwca 2000 r. W chwili wydawania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2014 r. w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. o przekazaniu Agencji między innymi działek nr [...]. W dniu [...] września 2014 r. nie było więc podstaw do komunalizacji na rzecz gminy udziału [...] w wymienionych działkach, w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż udział ten był już przekazany Agencji. Rację ma zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdząc, że decyzja z [...] września 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, bowiem jej rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Ponadto, Minister w tym postępowaniu – jak słusznie stwierdził – nie mógł oceniać zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. Tę ostatnią kwestię Minister rozstrzygnął w osobnym postępowaniu, zakończonym decyzją z [...] października 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa udziału [...] w nieruchomości składającej się z działek nr [...], stanowiącego własność W. i W. K. Tak więc w dniu [...] września 2014 r. – nawet po uwzględnieniu skutku wynikającego z wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] października 2016 r. (działającej ex tunc) – nie było i nie ma żadnego mienia Skarbu Państwa (żadnego udziału w nieruchomości składającej się z działek nr [...]), które mogłoby (mógłby) podlegać komunalizacji na rzecz Gminy [...] w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. Udział [...] został przekazany Agencji, a pozostały udział [...] stanowił własność osób fizycznych. Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., nie można więc zarzucić naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja z [...] września 2014 r. nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności tej decyzji leży bowiem w kompetencjach organów administracji i eliminuje skutki wynikające z jej wydania, bez względu na to, że Gmina [...] została wpisana do księgi wieczystej jako właściciel udziału [...] w nieruchomości. Wpis do księgi wieczystej w tym wypadku nie ma charakteru konstytutywnego i miałby znaczenie tylko wówczas, gdyby nastąpił obrót cywilnoprawny udziałem w nieruchomości, gdyż wówczas nabywca byłby chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w tej sytuacji nie miało to miejsca. "Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności" (zob. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14, LEX nr 2108307). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.