I SA/Wa 1799/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2020 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożył L. K. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, z wniosku L. K. z [...] grudnia 2019 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] kwietnia 1959 r., nr [...], w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Warsztaty Mechaniczno-Ślusarskie i Samochodowe wł. M. K., [...] ul. [...], w części dotyczącej znacjonalizowanych nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych o dawnym oznaczeniu [...] tom [...], karta [...] oraz [...] tom [...], karta [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożył L. K. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia wystąpienie tzw. tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym. Istnieje już bowiem w obrocie prawnym decyzja Ministra Gospodarki z [...] lutego 2014 r., utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z [...] czerwca 2014 r., wydana wobec tego samego podmiotu oraz w niezmienionym stanie prawnym, w stosunku do ustalenia przedmiotu, tj. orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo oraz treści żądania. Minister podniósł, że w decyzji z [...] czerwca 2014 r. stwierdzono, że istnieje tożsamość podmiotowa co do nieruchomości i przedsiębiorstwa. Współwłaścicielami nieruchomości byli bowiem wspólnicy spółki jawnej będącej właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Natomiast aktami nacjonalizacyjnymi przejęto przedsiębiorstwo wraz ze wszystkimi składnikami niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania, w tym również nieruchomość, na której ono funkcjonowało. Złożony zaś przez L. K. wniosek dotyczył oceny legalności aktów nacjonalizacyjnych w całości. Organ wskazał, że stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2014 r. zaaprobował WSA w Warszawie w wyroku z 19 sierpnia 2015 r. W szczególności, w powołanym wyroku sąd stwierdził, że stosownie do art. 82 kodeksu handlowego z 1934 r., rzeczy i prawa wniesione tytułem wkładu, a także nabyte lub uzyskane dla spółki w jaki bądź sposób w czasie jej istnienia, stanowiły majątek spółki. Majątek spółki stanowił odrębną masę majątkową, należącą do wszystkich wspólników i mogącą ulec podziałowi w zasadzie tylko po rozwiązaniu spółki. W ocenie sądu, skoro wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia jest majątkiem spółki, to spadkobierca wspólnika spółki jawnej nie dziedziczy majątku spółki. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, nie można uznać, że zakres wskazany we wniosku L. K. z [...] grudnia 2019 r. jest odmienny od zakresu przedmiotowego postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Gospodarki z [...] lutego 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. - w tej części. Organ nie podzielił również stanowiska wnioskodawcy, że umorzenie postępowania nie jest objęte instytucją powagi rzeczy osądzonej. W ocenie organu, zasada trwałości decyzji administracyjnej odnosi się do każdej decyzji ostatecznej nie wprowadzając zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. W związku z powyższym, zasada powagi rzeczy osądzonej oznacza zakaz ponownego rozpoznawania rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tak merytoryczną, jak i procesową. Na poparcie powyższego organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/15. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożył L. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę interesu prawnego wnioskodawcy i uznanie, że spadkobiercy wspólników spółki jawnej, spadkobiercy właścicieli prywatnych nieruchomości znacjonalizowanych bezprawnie wraz z przedsiębiorstwem spółki jawnej, nie mają interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] kwietnia 1959 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: "Warsztaty Mechaniczno - Ślusarskie i Samochodowe wlaśc. M K., [...], ul. [...]" oraz zmieniającej ww. orzeczenie decyzji Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1970 r., 2) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że powaga rzeczy osądzonej nie dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania, a także kwestii o których nie orzekał WSA w Warszawie w wyroku z 19 sierpnia 2015 r., sygn. I SA/Wa 2436/14. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień, ewentualnie o uchylenie ich w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomości, zapisane w księgach wieczystych [...] tom [...] karta [...] oraz [...] tom [...] karta [...] jako własność poprzednika prawnego skarżącego M. K. i F. K., przejęte na własność Państwa orzeczeniem z [...] kwietnia 1959 r., nigdy nie były własnością spółki, a własności nie można domniemywać. W szczególności, okoliczności tej nie udowodnił Minister Gospodarki w decyzji z [...] czerwca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2014 r. W powołanych decyzjach Minister Gospodarki ustalił, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było własnością spółki jawnej na podstawie, jak to określił, "szczątkowych aktów rejestrowych". W ocenie skarżącego, jeśli nawet tak było to jednak każdy ze spadkobierców wspólników spółki posiada własny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do dochodzenia roszczeń po spadkodawcy w odniesieniu do nieruchomości gruntowych bezprawnie zawłaszczonych przez Państwo. Ponadto, zdaniem skarżącego, ustanie spółki jawnej nie musiało dokonywać się jedynie przez przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego i wykreślenie spółki z rejestru. Wpis spółki do rejestru handlowego miał charakter deklaratoryjny, a związek pomiędzy istnieniem spółki jawnej a istnieniem prowadzonego przez taką spółkę przedsiębiorstwa miał charakter bezwzględny. Na poparcie tych twierdzeń skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. Za ustaniem bytu prawnego spółki w niniejszej sprawie przemawia również nacjonalizacja prowadzonego przez tę spółkę przedsiębiorstwa i brak dalszej aktywności spółki. W ocenie skarżącego, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że spółka jawna nadal istnieje. Brak było zatem podstaw do odmowy przyznania przymiotu strony skarżącemu jako spadkobiercy wspólnika nieistniejącej już spółki jawnej, która utraciła byt prawny wskutek m.in. decyzji nacjonalizacyjnej. Ponadto, zdaniem skarżącego, z powagi rzeczy osądzonej mogą korzystać jedynie prawomocne orzeczenia merytoryczne, tj. wyroki i postanowienia co do istoty sprawy. Nie mają natomiast tej cechy postanowienia kończące postępowanie w sprawie, które nie rozstrzygają istoty sprawy (np. postanowienie o odrzuceniu pozwu czy postanowienie o umorzeniu postępowania). Na poparcie powyższego skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego. W ocenie skarżącego, art. 105 § 1 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco z uwagi na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Decyzja o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Ministra Rozwoju, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] kwietnia 1959 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Warsztaty Mechaniczne -Ślusarskie i Samochodowe wł. M. K., [...] ul. [...], w części dotyczącej znacjonalizowanych nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych o dawnym oznaczeniu [...] tom [...], karta [...] oraz [...] tom [...], karta [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją Ministra Gospodarki z 25 lutego 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z [...] czerwca 2014 r., orzeczono o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] września 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: "Warsztaty Mechaniczno - Ślusarskie i Samochodowe wł. M. K., [...], ul. [...], orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] kwietnia 1959 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Warsztaty Mechaniczne - Ślusarskie i Samochodowe wł. M K., [...], ul. [...] oraz decyzji Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1970 r. zmieniającej to ostatnie orzeczenie. Nie jest również okolicznością sporną, że prawomocnym wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2436/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2014 r. Powołując się na powyższe okoliczności Minister uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wniesione żądanie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W ocenie organu, przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem tej samej sprawy, która została zakończona decyzją Ministra Gospodarki z [...] lutego 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że w sprawie zaistniały okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy potwierdza bowiem, że żądanie skarżącego zostało wniesione wobec tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (res iudicata). Nie można w szczególności podzielić stanowiska skarżącego, że w wyroku z 19 sierpnia 2015 r. sąd nie zajmował się kwestią własności znacjonalizowanych nieruchomości. Przeczy temu, co prawidłowo dostrzegł organ nadzoru, treść badanych i zaakceptowanych przez sąd decyzji, w których Minister Gospodarki ustalił, że "istnieje tożsamość podmiotów nieruchomości i przedsiębiorstwa, ponieważ współwłaścicielami znacjonalizowanej nieruchomości byli wspólnicy spółki jawnej, będącej właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa". Ponadto, w uzasadnieniu powyższego wyroku sąd stwierdził, że "stosownie do art. 82 kh rzeczy i prawa, wniesione tytułem wkładu, a także nabyte lub uzyskane dla spółki w jaki bądź sposób w czasie jej istnienia, stanowiły majątek spółki. Majątek spółki stanowił odrębną masą majątkową, należącą do wszystkich wspólników i mogącą ulec podziałowi w zasadzie tylko po rozwiązaniu spółki. Skoro wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia jest majątkiem spółki, to spadkobierca wspólnika spółki jawnej nie dziedziczy majątku spółki." W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd podzielił również stanowisko Ministra Gospodarki odnośnie charakteru wpisu do rejestru handlowego o zakończeniu działalności spółki. Sąd za prawidłową uznał ocenę organu, że spółka jawna przestaje istnieć gdy wykreślono ją z rejestru handlowego (art. 139 kodeksu handlowego). Sąd wskazał również, że "należy mieć oczywiście na uwadze, że powołane wyżej przepisy kodeksu handlowego nie obowiązują, a sytuacja spółek prawa handlowego jest uregulowana w kodeksie spółek handlowych i że treść art. 612 ksh przesądza o stosowaniu nowej ustawy. Jednakże, nowy kodeks zawiera, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, regulacje analogiczne do poprzednio obowiązujących". W tej sytuacji prawidłowo ocenił organ nadzoru, że podnoszone obecnie przez wnioskodawcę postępowania nieważnościowego kwestie, w tym badanie interesu prawnego skarżącego, były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że pod względem przedmiotowym zachodzi tożsamość sprawy z wniosku skarżącego zakończonej decyzjami Ministra Gospodarki z [...] lutego 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. oraz sprawy objętej żądaniem skarżącego z [...] grudnia 2019 r. W tym stanie rzeczy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r. w części dotyczącej znacjonalizowanych nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych o dawnym oznaczeniu [...] tom [...], karta [...] oraz [...] tom [...], karta [...], ze względu na zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej nie mógł skutecznie uruchomić postępowania nieważnościowego. To zaś oznacza, że organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, co słusznie zaakceptował organ odwoławczy w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Na aprobatę nie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Z kolei, w wyroku z 24 maja 2014 r., I OSK 1817/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wymaga zaś, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę merytoryczne. Przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony co każda inna decyzja. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2016 r., II OSK 886/15, Lex nr 2292289). Powołane poglądy doktryny i orzecznictwa sąd w składzie orzekającym podziela. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, pomimo że decyzja Ministra Gospodarki jest decyzją orzekającą o umorzeniu postępowania nieważnościowego, to w okolicznościach niniejszej sprawy skutkuje ona zaistnieniem powagi rzeczy osądzonej. Jej podjęcie zamknęło bowiem organom nadzoru drogę do wypowiadania się w sprawie przysługiwania skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym wobec wiążącego rozstrzygnięcia co do zaistnienia w przedmiotowej sprawie tożsamości właściciela nieruchomości ze wspólnikiem spółki jawnej. Dodać trzeba, że powoływane w decyzjach Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2014 r. i [...] lutego 2014 r. przepisy art. 28 k.p.a. i art. 84 kodeksu spółek handlowych (dawniej 139 kodeksu handlowego) mają charakter prawnomaterialny. Wobec powyższego, ostatecznymi decyzjami Minister Gospodarki orzekł o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności z powodów mających źródło w przepisach prawa materialnego. W tej sytuacji Minister Rozwoju nie był uprawniony do ponownego badania i oceny legitymacji skarżącego do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w tożsamej sprawie, jeżeli chodzi o okoliczności podmiotowo - przedmiotowe. Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.