I SA/Wa 18/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Orzeczeniem z 21 kwietnia 2020 r. nr KOX/321/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku H. i Z. A., orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 12 grudnia 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział H. i Z. A. dotychczasową wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 516/49151 części w nieruchomości, związanej z własnością lokalu mieszkaniowego nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3 293 m2, położonej w [...] przy ul. [...] oraz zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Od powyższego wypowiedzenia pismem z 3 stycznia 2019 r. H. i Z. A. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że powyższa aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 21 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podniosło, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Z kolei 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1. niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 20 grudnia 2018 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 13 lutego 2019 r. nie zostało zakończone. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu błędnego pouczenia w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie skarżącemu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenia czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia z 21 kwietnia 2020 r. w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ powołał się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 12 grudnia 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Skarżący podniósł, że niewątpliwie pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy postępowanie aktualizacyjne, wszczęte po 5 października 2018 r., zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału 516/49151 części nieruchomości, związanej z własnością lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącego, nieustalenie przez organ czy została spełniona również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. jednoznacznie statuuje obowiązek umorzenia tych postępowań, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r., a przesłanka wskazująca na niedoręczenie przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości tej opłaty jest nieistotna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239). W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. W sytuacji bowiem gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni i stosowania art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Procedury, jakie należy stosować przy aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego określa art. 78 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.". Z powołanej normy wynika, że postępowanie aktualizacyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ww. ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za udział w użytkowaniu wieczystym zostało wszczęte przed Samorządowym Kolegium w Warszawie w dniu 3 stycznia 2019 r. na skutek złożenia w tej dacie przez użytkownika wieczystego do Kolegium, za pośrednictwem Prezydenta m. st. Warszawy, wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy. W sprawie doszło zatem do spełnienia przewidzianej w art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. (tj. po dacie wyjścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Dz. U. z 2019 r., poz. 916, zwanej dalej "ustawą z 20 lipca 2018 r."). Ponadto, w sprawie spełniono również przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłankę dotyczącą niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (tj. do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne pozostawało w toku w dniu 13 lutego 2019 r. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony. Nie doszło również do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania aktualizacyjnego, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, od spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanki niedoręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowanie "a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją" dotyczy kwestii ustalania wysokości rocznych opłat przekształceniowych, podobnie jak to ma miejsce w przypadku art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczy zatem w tej części zagadnienia materialnoprawnego, tj. zapewnienia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe rocznej opłaty przekształceniowej równej, co do wysokości, dotychczasowej opłacie rocznej, jeżeli po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. (tj. po 5 października 2018 r.) właściwy organ skierował do współużytkowników wieczystych wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej i zaoferował im nową wysokość opłaty rocznej i jednocześnie do 1 stycznia 2019 r. czynności dotyczące doręczania wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzeń dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały zakończone. Opisana regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej ma zatem charakter gwarancyjny dla współużytkowników wieczystych. Chroni bowiem te podmioty przed ustalaniem przez właściwy organ wysokości rocznych opłat przekształceniowych wyższych niż dotychczasowa (ustalona przez aktualizacją) wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Uznać zatem trzeba, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w opisanym wyżej zakresie znajdzie zastosowanie w procedurze wydawania, na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r., zaświadczeń informujących, między innymi, o wysokości i okresie wnoszenia opłat przekształceniowych (art. 4 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r.), a także decyzji administracyjnych w przypadku kwestionowania przez właściciela nieruchomości wysokości rocznej opłaty przekształceniowej (art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Powołana regulacja nie znajdzie natomiast zastosowania w opisanym wyżej zakresie (materialnoprawnym) do administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Postępowania te mają bowiem charakter odrębny w stosunku do postępowań toczących się w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. Z powyższego wynika, że art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., stosowany w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się przed właściwymi samorządowymi kolegiami odwoławczymi, które zostały wszczęte po dacie wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. (tj. po 5 października 2018 r.) i na skutek art. 21 ust. 1 tej ustawy toczyły się nadal po dniu jej wejścia w życie. Wprowadzając art. 4 ust. 2 do ustawy z 31 stycznia 2019 r. ustawodawca miał zatem zamiar definitywnego wygaszenia toczących się w dniu 13 lutego 2019 r. administracyjnych postępowań aktualizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., jeżeli zostały one wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Podsumowując, skoro postępowanie aktualizacyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a jednocześnie do dnia 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone, to w sprawie zaistniały przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przesłanki uprawniające organ do umorzenia przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).