I SA/Wa 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedziba w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o pow. [...] ha położonej we wsi K., gmina K., oznaczonej w ewidencji jako działka o numerze ewidencyjnym[...], poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na budowę na powyższej nieruchomości rurociągu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedsiębiorstwo [...] S. A. w P. w dniu [...] stycznia 2011 r. wystąpiło do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie czasowego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej we wsi K., gmina K., oznaczonej w ewidencji jako działka o numerze ewidencyjnym[...], stanowiącej własność W. K. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [....] października 2011 r. Nr [...] orzekł o; 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o pow. [...] ha położonej we wsi K., gmina K., oznaczonej w ewidencji jako działka o numerze ewidencyjnym[...], wskazując, że przedmiotowa inwestycja została ujęta w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie wprowadzenia do istniejącego systemu rurociągów [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w granicach obszarów objętych niniejszym planem; 2. zobowiązaniu W. K. do udostępnienia niezbędnej powierzchni nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji omówionej w pkt. 1 oraz wykonaniem czynności związanych z konserwacją rurociągu oraz usuwaniem awarii; 3. zobowiązaniu inwestora - Przedsiębiorstwa [...] S. A. w P. do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz do przyznania i wypłaty odszkodowania za wyrządzone rzeczywiste szkody, powstałe wskutek zajęcia nieruchomości w celu realizacji wyżej omówionej budowy rurociągu, wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz 4. nadaniu przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył właściciel nieruchomości W. K., wskazując, że do wydania decyzji doszło ponieważ inwestor zaproponował całkowicie nieadekwatne odszkodowanie w stosunku do poniesionych szkód. Ponadto odwołujący się zaznaczył, że przebieg rurociągu zaprojektowano przez najlepsze ziemie i jego budowa spowoduję trwałą jej degradację. Głębokość wykonanych wykopów sprawi, że nastąpi wymieszanie ziemi i obniżenie jej klasy. W związku z powyższym inwestor przed rozpoczęciem inwestycji powinien rzetelnie wycenić szkody i zapłacić odszkodowanie, które powinno uwzględnić wszystkie okoliczności, w tym również utracone korzyści. Zadaniem W. K. na gruntach zajętych pod rurociąg nie można prowadzić racjonalnej gospodarki, a grunty o charakterze leśnym niszczone zostaną w sposób trwały. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r.. Nr 102, poz. 651 j.t. - dalej u.g.n.). Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z ww. przepisem prawa powyższe ograniczenia mają charakter bezterminowy i w związku z powyższym Starostwa Powiatu w [...] winien zastosować rozwiązania przewidziane w art. 115 ust. 4 u.g.n., tj. odmówić wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ wnioskodawca domagał się publicznoprawnej ingerencji w cudze prawo w formie nie przewidzianej przez przepisy wywłaszczeniowe. Ponadto zdaniem Wojewody, Starosta Powiatu w [...] naruszył art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez orzeczenie o prawie i obowiązku nie przewidzianym w ww. przepisie prawa tj. posłużenie się terminem zezwolenia na budowę rurociągu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto w punkcie 2 decyzji organ pierwszoinstancyjny orzekł o obowiązkach właściciela nieruchomości związanych z udostępnianiem gruntu, w sytuacji gdy obowiązki te wynikają bezpośrednio art. 124 ust. 6 u.g.n, a przepis ten nie obliguje organu do stwierdzenia, czy potwierdzenia tego prawa. Wojewoda wskazał również, że ograniczenie korzystania z nieruchomości uregulowane w art. 124 ust. u.g.n. 1 jest jedną z postaci wywłaszczenia, a zatem do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie wnioskodawca winien dołączyć dokumentację, o której mowa w art. 116 ust. 2 u.g.n., także w zakresie map wskazujących na przestrzenny zakres części nieruchomości niezbędnej do wywłaszczenia. Tymczasem do przedmiotowego wniosku został jedynie załączony protokół z czynności rzeczoznawcy majątkowego, protokół z pierwszych negocjacji, protokół z drugich negocjacji oraz pełnomocnictwo. Natomiast nie został załączony wypis i wyrys z zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, pełny odpis z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie albo zaświadczenie o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów, w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 4, zaświadczenie właściwego sądu stwierdzające, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów oraz wypis i wyrys z katastru nieruchomości. Nie uzupełnienie przedmiotowego wniosku o wymagane prawem dokumenty stanowi zdaniem Wojewody naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, zasadnym było uchylenie wadliwej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo [...] S. A. w P. reprezentowane przez radcę prawnego J. S. Skarżący zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 124 w związku z art. 116 u.g.n. poprzez błędne zakwalifikowanie decyzji o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości jako decyzję wywłaszczeniową a w konsekwencji powyższego również rażące naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, rażące naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 12 Kpa poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku ustawowych przesłanek, a przez to bezpodstawne przedłużenie postępowania oraz rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a przez to bezzasadne zarzucenie organowi I instancji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja Starosty Powiatu w W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] została błędnie zakwalifikowana jako decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem skarżącego zamieszczenie art. 124 u.g.n. w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, nie przesądza bowiem o tym, że przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 u.g.n. zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 u.s.g. W rozdziale IV u.g.m. wyszczególnione zostały trzy odrębne instytucje prawne, a mianowicie: wywłaszczenie (art. 112-123 u.g.n.), ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124, 124a, 125 u.g.n.) oraz zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości (art. 126 u.g.n.). Przepisy regulujące kwestię odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości przewidują oddzielne unormowania co do szkód związanych z pozbawieniem własności (art. 128 ust. 1-3 ugn), a oddzielne dla zdarzeń, o których mowa w treści przepisów zawartych w art. 124-126 u.g.n. W ocenie strony skarżącej brak tożsamości pojęciowej instytucji wywłaszczenia i instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy wskazuje także wykładnia celowościowa tego przepisu. Decyzja wydawana na jego podstawie ma niejako zastępować zgodę właściciela nieruchomości w przypadku jeżeli jej brak uniemożliwia zrealizowanie inwestycji celu publicznego. O odrębności decyzji świadczy również fakt, uregulowania przez ustawodawcę odrębnych przesłanek do wydania jej wydania. Po pierwsze, zezwolenie zawarte w tej decyzji może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego, jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Poza tym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak takiej zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego. Warunkiem udzielenia zezwolenia jest także realizacja celu publicznego wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W porównaniu do postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło znacznie rozszerzenie kręgu podmiotów mogących występować z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podmiotem takim może być każdy, kto realizuje cel publiczny, a nie tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Za nietrafną uznał również skarżący interpretację organu II instancji, jakoby art. 124 u.g.n, dotyczył jedynie ograniczeń mających charakter bezterminowy. Zdaniem skarżącego zaprezentowaną argumentacja przemawia za tym, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 124 u.g.n. nie wymaga stosowania wszystkich regulacji przewidzianych dla postępowania wywłaszczeniowego - żaden przepis ustawy nie przewiduje bowiem stosowania takiego trybu. Można jedynie uznać, iż zastosowanie w tym postępowaniu znajdą tylko niektóre przepisy uregulowane w rozdziale 4. u.g.n. W głównej mierze będą to przepisy odnoszące się zgodnie z art. 124a u.g.n. do postępowania dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. W przypadku tego postępowania zastosowanie znajdzie też art. 118 u.g.n. przewidujący obligatoryjność rozprawy administracyjnej. Dlatego też, wbrew zarzutom organu odwoławczego, na organie prowadzącym postępowanie w I instancji nie ciążył obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o dokumenty określone w art. 116 u.g.n., tym bardziej, że część dokumentów znana była organowi z urzędu jak chociażby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja rażąco narusza zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa, czyli zasadą zaufania, gdyż decyzje w zakresie ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości na podstawia art. 124 u.g.n., były wydawane na rzecz skarżącego od 2005 r. i to na podstawie analogicznych wniosków i w analogicznych stanach faktycznych i żadna z w/w decyzji nie została uchylona przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dotycząca decyzji Starosty [...] orzekającej na podstawie 124 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. r. 261, poz. 2603 ze zm. dalej ugn),o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej we wsi K. oznaczonej nr[...]. W myśl art. 124 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości". W art. 117 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, składa w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Natomiast w art. 118 ust. 1 ustawy wskazano, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. W ocenie Sądu w składzie niniejszym , mimo zamieszczenia art. 124 ustawy w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 124 ustawy jest uregulowaniem szczególnym, posługującym się pojęciem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odrębne uregulowanie przez ustawodawcę w art. 124 ustawy sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, prowadzi do wniosku, iż ograniczenie to pozostaje poza zakresem uregulowania art. 112 ust. 2 ustawy a przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego nie mają do niego zastosowania. Tym samym sąd w składzie niniejszym nie zgadza się za stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji , że do postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ugn winne mieć zastosowanie wszystkie reguły postępowania, które odnoszą się do postępowania wywłaszczeniowego. Wadliwość tej części uzasadnienie mnie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] w decyzji z dnia [...] października 2011 r. określił sposób ograniczenia korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność S. K., oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha. Ograniczenie ma dotyczyć powierzchni [...] ha z ogólnej powierzchni działki zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji. Tym załącznikiem graficznym jest mapa przedłożona przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. w P. W ocenie Sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi wynikać z sentencji decyzji w taki sposób, który jest zrozumiały dla inwestora, dla właściciela (użytkownika wieczystego)nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym, z sądem włącznie. Prawidłowe wskazanie na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma niebagatelne znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Natomiast takie określenie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości , jak to uczynił w decyzji Starosta Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r., powyższych warunków nie spełnia . Należy bowiem zauważyć, że stanowiący załącznik decyzji organu I instancji szkic nie wskazuje przez kogo został sporządzony , kiedy , na podstawie jakiej mapy . Podaje jedynie , że ma nastąpić zajęcie na powierzchni [...] m2 . W konsekwencji należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja Wojewody [...], uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa . Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.