I SA/Wa 180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-16/2022/KKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 144 kpa w zw. art. 61a § 1, art. 61 § 3 i art. 158 § 3 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy postanowienie ministra z 8 lutego 2022 r. znak: DAP-WPK-727-l-521/2021/MGa odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku H. B. (dalej jako skarżąca) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 9 maja 1991 r. znak: [...]. Powołując się na orzecznictwo oraz art. 61a § 1 kpa i art. 158 § 3 kpa organ podał, że w obecnym stanie prawnym wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z dnia 9 maja 1991 r. znak: [...], mocą której wojewoda deklaratoryjnie stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości budowlanej zabudowanej budynkiem remizy OSP, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 1213 m2 – nie jest dopuszczalne. W skardze na ww postanowienie skarżąca H. B. zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491, dalej: "ustawa") - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżąca złożyła swoje podanie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili doręczenia podania do organu - jest sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, wobec czego prawidłowym zabiegiem winna być odmowa zastosowania przepisu przejściowego – art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej - jako niezgodnego z przepisami Konstytucji RP oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania; 2). naruszenie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez pominięcie przez organ, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji pod kątem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 kpa jest dopuszczalna nawet po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co spowodowało błędne zastosowanie art. 61a kpa i odmowę wszczęcia postępowania, sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamykającej skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem przez organ, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 kpa o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 § 1 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 kpa jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć oraz prowadzić postępowanie w tym zakresie; 3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 158 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że do skutecznego doręczenia decyzji z dnia 9 maja 1991 r. w rozumieniu art. 158 § 3 kpa doszło w dniu 16 maja 1991 r., a decyzja stała się materialnie prawomocna z dniem 30 maja 1991 roku, podczas gdy decyzji z dnia 9 maja 1991 r. nie doręczono każdej z prawidłowo ustalonych stron postępowania do dnia 30 maja 1991 r., przez co termin lat 30, o którym mowa w art. 158 § 3 kpa nie upłynął przed dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte uprzednio postępowanie umarza się z mocy samego prawa. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 2 ww. ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Powyższe oznacza, że po upływie 30 lat od wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, postanowienia czy zarządzenia – nie jest dopuszczalne merytoryczne orzekanie w ramach nadzoru o istocie sprawy, a organ ma obowiązek formalnie zakończyć proces nadzorczy poprzez umorzenie postępowania bądź, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonego we wniosku aktu administracyjnego. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Ponadto, jakkolwiek według art. 71 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej; to jednak, wbrew zarzutom skargi, przepis ten nie stanowi, że prawo to jest bezterminowe bądź że nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi też wątpliwości, że ww orzeczenie z maja 1991r. weszło do obrotu, zostało ono doręczone gminie, a wymogiem uznania doręczenia decyzji jest skierowanie jej przynajmniej do jednej ze stron bądź ujawnienie jej skutków w księdze wieczystej albo w ewidencji gruntów i budynków. Wszelkie zarzuty skargi wskazujące na brak ustaleń organu w tym zakresie są zatem chybione, tak jak w konsekwencji chybione są zarzuty co do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy – z powodu braku działań organu zmierzających do ustalenia czy sporne orzeczenie z 1991r. weszło do obrotu. Bez wpływu na wykładnie art. 2 ust. 2 ustawy pozostaje, że wniosek nadzorczy wpłynął do organu przed 16 września 2021r. Istotne jest bowiem, że ww wniosek został złożony po upływie 30 lat od doręczenia decyzji komunalizacyjnej przynajmniej jednej ze stron, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości (i co czyni niezasadnymi zarzuty sformułowane w pkt. 3 skargi). Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 3 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).