I SA/Wa 1804/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] w sprawie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ew. gruntów obręb [...] ark. [...] jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...]stycznia 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto P. opisanych nieruchomości. Na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] wygasło prawo użytkowania przez Uniwersytet [...] nieruchomości położonej w P. przy zbiegu ulic [...] i [...]. Spowodowało to, że dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisano własność na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 1998 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja z [...] lipca 1976 r. w części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w zabudowanej nieruchomości przy ul [...] oraz lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność tej decyzji w pozostałej części. Rektor Uniwersytetu im. [...] w P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. podnosząc, że przedmiotowe działki wchodziły w skład nieruchomości, którą Uniwersytet w 1921 r. nabył od osoby fizycznej, co zostało następnie uwidocznione w księdze wieczystej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta P. wskazując na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. Prezydent podniósł, iż w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], bowiem ustanowiono na nich użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Zarzucił też, że decyzja komunalizacyjna godzi w interes prawny właścicieli lokali, bowiem organ nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] czerwca 2008 r. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę, który skomunalizował wymienioną nieruchomość, która według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. nie była własnością Skarbu Państwa. Stało się to za sprawą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., w której stwierdzono, że w części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] oraz lokalu nr [...] przy u. [...] decyzja z [...] lipca 1976 r. (będąca podstawą uznania, że tytuł własności nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa) została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania aktu, którego nieważność stwierdzono. Skutek prawny jest nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Z akt sprawy nie wynika aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stan prawny nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że jedynym właścicielem przedmiotowych działek jest Miasto P. zaś na gruncie tym nie ustanowiono użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Oznacza to, że argument Prezydenta Miasta P., iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji godzi w interes prawny właścicieli lokali znajdujących się w zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] i [...], jest chybiony. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie mogła być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji powyższego nie mogła ona również występować w obrocie prawnym i jako decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa została unieważniona w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że w sprawie wadliwie ustalono, że nieruchomość gruntowa nie jest obciążona prawami osób trzecich oraz, że zaskarżone decyzje nie będą miały wpływu na naruszenie praw właścicieli lokali. Nie można nie brać pod uwagę istnienia nieruchomości lokalowych (w skład których wchodzą wyodrębniony lokal oraz prawo z nim związane obciążające grunt – użytkowanie wieczyste) powstałych w okresie, gdy tabularnym właścicielem nieruchomości były Skarb Państwa i samorząd. Z dokumentów wynika, iż zostało wyodrębnionych i zbytych siedem lokali, z prawem związanym w postaci użytkowania wieczystego, położonych na przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem tego powstała wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem skarżącego, pomimo oczywistego istnienia wadliwości decyzji komunalizacyjnej, Minister powinien orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważności. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów zgłoszonych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sad jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że nad ministrem (samorządowym kolegium odwoławczym) nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a., dla zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w przypadku gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia byłaby z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Według art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. osoba piastująca funkcję ministra musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Pogląd ten może mieć zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa, w tym także na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu pierwszej instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, niepubl.). Ugruntowane jest też stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck Warszawa 2008 s. 188). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "wydanie decyzji w niższej instancji" w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. sygn. I S.A. 1714/82 (ONSA 1983, z. 1, poz. 35) stwierdził, że pracownik naczelnego organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może otrzymać upoważnienia do ponownego jej rozstrzygnięcia na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przedstawionych wyżej uregulowań. Decyzję tę z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podpisał G. Z., chociaż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu, ponieważ uczestniczył w rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2008 r. Doszło więc do naruszenia wskazanego przepisu i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powyższego powodu oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).