I SA/Wa 1804/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 27 czerwca 2016 r. M. W. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na druga córkę L. L. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego podnosząc, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. orzekającym o rozwodzie M. W. z T. W., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad ich wspólną córką M. W. urodzoną w dniu [...] sierpnia 1998 r. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce jej pobytu przy ojcu T. W. W związku z powyższym w ocenie organu należy uznać, że miejscem zamieszkania M. W. jest miejsce zamieszkania jej ojca, a nie wnioskodawczyni. Organ I instancji stwierdził również, że z wyroku rozwodowego nie wynika, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, co prowadzi do wniosku, że nie powinno być umieszczone w składzie obecnej rodziny wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W. podnosząc, że jej córka M. W. mieszka u niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie podniosło, że w sprawie niniejszej należy rozstrzygnąć czy M. W. jest dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16 ww. ustawy przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców. Kolegium zauważyło, że w ww. wyroku orzekającym rozwód M. W. i T. W., wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom, lecz jako stałe miejsce pobytu M. W. miało być stałe miejsce pobytu jej ojca. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kontaktach matki z dzieckiem. W ocenie organu II instancji wyrok rozwodowy jest zasadniczym dowodem, na podstawie którego właściwy organ podejmuje decyzję o przyznaniu świadczenia, w związku z czym należy uznać, że miejscem zamieszkania M. W. jest miejsce zamieszkania jej ojca, co oznacza, że nie jest ona dzieckiem w rodzinie M. W. w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. i co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że L. L. jest pierwszym dzieckiem w aktualnej rodzinie M. W. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. podnosząc, że z byłym mężem równo dzielą się opieką nad córką, jak również kosztami jej utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), zwanej dalej "ustawą". W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy córka skarżącej może być zaliczona do członków rodziny skarżącej - w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organy twierdziły, że córka skarżącej stale z nim nie zamieszkuje oraz że wyrok Sądu nie ustanawia opieki naprzemiennej nad dzieckiem, wobec czego nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej, dotyczącego przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie skarżącej. Zauważyć należy, że definicja "rodziny", zawarta w art. 2 ust. 16 ustawy, co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. W końcowej części definicji ustawa przewiduje jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wadliwe jest w tej sytuacji stanowisko wynikające z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że skoro w wyroku rozwodowym miejsce pobytu córki skarżącej ustalono przy ojcu, to z tego względu nie można tego dziecka zaliczyć do członków rodzin obydwojga rodziców. Podobny wniosek wysnuwa także organ odwoławczy, powołując się na przywołane powyżej przepisy i wskazując, że Sąd w wyroku rozwodowym określił miejsce pobytu córki M. W. przy ojcu. Organ odwoławczy, odnosząc się do treści wyroku rozwodowego stwierdził, że nie ustanawiał on opieki naprzemiennej. Zauważyć w tym kontekście należy, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też żaden inny akt prawny – w tym Kodeks postępowania cywilnego czy Kodeks rodzinny i opiekuńczy - nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (jt. Dz.U. z 2016 r., poz.1822) posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zostało ono wprowadzone do k.p.c. z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 5821 § 4, art. 59822,art. 7562 § 2 k.p.c.). Z kolei art. 58 § 1 i § 1a ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964, Nr 9, poz.59 ze zm.) w brzmieniu z dnia wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku rozwodowego, czyli z dnia [...] lutego 2010 r., stanowił: § 1. W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. § 1a. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. Obecnie, po nowelizacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ww. ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., od dnia 29 sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 i § 1a, § 1 b k.r.o. ma treść następującą: § 1. W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. § 1a. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. § 1b. Na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Wobec powyższego podnieść należy, że nie można oczekiwać, że w wyroku sądu, a w szczególności w wyroku z 2010 r., użyte zostanie sformułowanie dotyczące "opieki naprzemiennej". Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo skarżącej i jej byłego męża zostało rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., gdzie Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką M. W. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce jej pobytu przy ojcu. Sąd w ww. wyroku nie ustalał kontaktów skarżącej z dzieckiem. W ocenie Kolegium skarżąca nie sprawuje naprzemiennej opieki nad dzieckiem, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazać jednakże pozostaje, że również inne przepisy ustaw, oprócz przywołanych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Podnieść należy, że na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. skarżąca oświadczyła, że od początku podjęcia nauki w gimnazjum w [...] córka w czasie roku szkolnego przebywa u niej, natomiast wakacje, weekendy, ferie spędza u ojca w [...]. W wyroku rozwodowym zaś wskazano miejsce zamieszkania córki o ojca z uwagi na to, że wówczas uczęszczała do szkoły w [...] i większą część czasu przebywała u ojca. Ponownie podkreślić należy, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r., natomiast wyrok, do którego odwołują się organy został wydany w 2010 r. i chociaż w wyroku tym Sąd nie ustalał kontaktów skarżącej z córką, to wydane orzeczenie nie wyklucza możliwości faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej nad córką skarżącej przez oboje rodziców. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Przyjęcie takiej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w zakresie opieki naprzemiennej byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji Sądu. Takie zaś postępowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa. Nadto, na co nie zwróciły uwagi organy orzekające w tej sprawie, że zaprezentowana przez nie wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w ostatnim członie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnia wskazanego pojęcia oraz żądanie przedstawienia wyroku sądu, w którym o takiej opiece naprzemiennej orzeknie sąd nie znajduje oparcia w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu, wręcz zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla jego rozpoznania. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia, gdyż to organy orzekające w sprawie winny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że orzeczenie Sądu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Władza rodzicielska została bowiem powierzona obojgu rodzicom. Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, to będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Przyjąć również należy, że opieka naprzemienna wynika z orzeczenia Sądu, bowiem to Sąd pozostawił rodzicom sposób sprawowania opieki nad dzieckiem orzekając, że władza rodzicielska nad dzieckiem przysługuje obojgu rozwiedzionym rodzicom. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. W ocenie Sądu jednakże, stan faktyczny tej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Tymczasem organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad córką przez skarżącą. W tym celu niezbędne będzie przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącej jak i u jej byłego męża, w celu ustalenia, kto faktycznie i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad córką, gdzie córka zamieszkuje w czasie pobytu u drugiego rodzica, jak wygląda opieka w czasie, kiedy przebywa u skarżącej, czy troszczy się o codzienne potrzeby, zaspokaja potrzeby bytowe, pomaga odrabiać lekcje, uczestniczy w wywiadówkach szkolnych, wizytach lekarskich, a także czy były mąż skarżącej nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.