I SA/Wa 1805/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej jako kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i art. 134 kpa - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku A. P. (dalej jako skarżący) z dnia 8 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu w postanowienia SKO wskazało, że w dniu 8 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci: A. i J. P., jednak z uwagi na nieuzupełnienie pisemnie zażądanych przez organ dokumentów, pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. Prezydent [...] poinformował go o pozostawieniu ww wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył do SKO zażalenie, z którego wynikało, że kwestionuje zasadność pozostawienia bez rozpatrzenia złożonego przez siebie wniosku. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia SKO wyjaśniło, iż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani postanowienia zaskarżalnego w administracyjnym toku instancji i może być zwalczane w trybie skargi na bezczynność organu a nie w formie zażalenia czy odwołania. W tym zakresie SKO powołało się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 roku zapadłą w sprawie I OPS 2/13. Wskazano tam, że "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W skardze na ww postanowienie skarżący zarzucił, że organ administracji niewystarczająco poinformował go o konieczności złożenia określonych w żądaniu dokumentów (gdy ten je składał osobiście odpowiadając na żądanie) a ponadto, że pozostawiając wniosek bez rozpoznania w całości organ nie uwzględnił, iż wniosek opiewał na dwoje dzieci. Podniósł, że świadczenie dla drugiego dziecka jest niezależne od wysokości dochodów rodziny a zatem organ winien był (jego zdaniem) rozpoznać pozytywnie wniosek przynajmniej w stosunku do drugiego dziecka, bo jego rozpatrzenie nie wymagało złożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających wysokość dochodu rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej jako "ppsa"), uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując w tych ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje merytorycznej kontroli (tj. zasadności bądź bezzasadności) pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania przez organ I instancji. Przedmiotem skargi jest jedynie mające procesowy charakter postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju czynność organu, tj. pozostawienie podania bez rozpoznania, polega na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta zgodnie z wymogami ustawy. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma zatem charakteru merytorycznej oceny wniosku czy ww czynności organu, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane. W tym zakresie rację ma SKO twierdząc, iż co do zasady w administracyjnym toku instancji pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu ani w formie odwołania ani w formie zażalenia lecz w takim przypadku zasadne jest uruchomienie osobnego trybu w postaci skargi na bezczynność organu. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Wynika z nich, że skargę na bezczynność organu administracji można wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie do organu II instancji na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu (w tym przypadku wyrażającą się pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania) jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Organem I instancji w sprawach dotyczących świadczeń wychowawczych jest organ gminy (tu Prezydent [...]) a organem II instancji w ww sprawach jest SKO. W kontrolowanej sprawie skarżący złożył zażalenie do SKO "na pozostawienie wniosku bez rozpoznania", SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia i wyjaśniło, że w takim przypadku skarżący winien w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu. Aby jednak było możliwe skuteczne złożenie skargi do tut. Sądu na bezczynność organu I instancji (czyli Prezydenta [...]), skarżący w pierwszej kolejności winien, zgodnie z art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 52 ppsa – złożyć zażalenie do organu II instancji - czyli do SKO. Jakkolwiek zatem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia SKO jest prawidłowe i co do zasady nie narusza prawa, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało je wyeliminować z obrotu prawnego jako przedwczesne. SKO wydało ww postanowienie w trybie art. 134 kpa. Wskazało w uzasadnieniu (zasadnie), że skarżący winien złożyć skargę na bezczynność organu. Skargę tę jednak musi poprzedzać złożenie zażalenia do SKO. Skoro zatem skarżący złożył zażalenie do SKO i nie sprecyzował w jakim trybie je składa, to w tej sytuacji procesowej organ administracji rozpoznający ww zażalenie winien, stosownie do wymogów określonych w art. 8 i 9 kpa, poinformować skarżącego o trybie "zaskarżenia" pozostawienia wniosku bez rozpoznania i pouczyć o konieczności wyczerpania przedsądowych środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 kpa, a następnie uzyskać od skarżącego informację: w jakim trybie ( w trybie art. 141 kpa czy art. 37 § 1 kpa) ww zażalenie zostało złożone. Skład tut. Sądu pozostaje bowiem na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych niedopuszczalne jest uznanie w trybie art. 134 kpa za niedopuszczalne zażalenia złożonego do właściwego organu (bez wyjaśnienia woli skarżącego) w sytuacji gdy warunkiem formalnym zastosowania prawidłowego trybu tj. skargi na bezczynność organu I instancji - jest złożenie zażalenia do tego samego organu (czyli do tego samego SKO). Innymi słowy, w sytuacji gdy treść pisma bądź jego intencje budzą wątpliwości to organ jest zobowiązany do udzielenia wyjaśnień i pouczeń, a następnie podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której pismo pochodzi. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa jako wydane bez wyjaśnienia woli skarżącego a zatem z naruszeniem art. 8, 9 i art. 7 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę SKO wyjaśni charakter zażalenia złożonego przez skarżącego i dopiero wówczas podejmie stosowną "decyzję" procesową.