I SA/Wa 1805/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.203.2013 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.203.2013 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), uchylił w całości własną decyzję z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr GZrn-057-625-412/02 i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 1 pkt 4, art. 3 i art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321), przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość ziemską w [...], w powiecie [...], o obszarze 56,0166 ha, stanowiącą byłą własność K., A., J., C., Z., A., A. B. oraz F. z B. P. i W. z B. B.. We wniosku z dnia 24 maja 2002 r., sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r., T. M. wystąpiła do Wojewody Podlaskiego o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1949 r., w części dotyczącej gruntów stanowiących byłą własność W. B. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1949 r., w zakresie, w jakim orzeka o przejęciu na rzecz Państwa części dawnego majątku C., odpowiadającego częściom działek parcelacyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w granicach obszaru stanowiącego własność W. B., oraz odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia w pozostałym zakresie objętym wnioskiem. T. M., B. B. i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...], złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., która w art. 2 ust. 2 przewiduje, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia zarządzenia stanowiącego przedmiot postępowania wynika, że zostało ono doręczone w dniu 16 maja 1949 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia zostało natomiast wszczęte na podstawie wniosku z dnia 24 maja 2002 r., który wpłynął do Wojewody Podlaskiego w dniu 28 maja 2002 r., a więc 53 lata po jego doręczeniu. W związku z powyższym zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w tej sprawie. T. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że wydanie decyzji odczuwa jako rażące naruszenie przepisów prawa spadkowego. Wobec zarzutów rażącego naruszenia prawa, przewlekłości i krzywdzącej decyzji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie w sprawie trwało 20 lat z powodu nieprawidłowego, jej zdaniem, zobowiązania wnioskodawców przez organ do poszukiwania dodatkowych spadkobierców. W ten sposób strony pozostały bez żadnych możliwości otrzymania ich własności. W ocenie skarżącej, w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r., ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w maju 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...], które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło w dniu 16 maja 1949 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 62 akt parcelacji majątku [...]), K. B. w dniu [...] maja 1949 r. własnoręcznym podpisem pokwitował odbiór egzemplarza zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że w tym dniu nastąpiło doręczenie spornego zarządzenia. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 28 maja 2002 r., a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia zarządzenia. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Strony postępowania, w tym również Skarb Państwa, złożyły bowiem wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2013 r. Decyzja ta nie uzyskała zatem przymiotu ostateczności. W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania nadzorczego. Należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Powoływana w skardze okoliczność, że od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. upłynęło prawie 20 lat, nie zwalniała organu z obowiązku zastosowania przepisów ustawy nowelizującej obligujących organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też nieprawidłowego wzywania przez organ wnioskodawców do poszukiwania spadkobierców, nie mogły mieć zatem, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).